IV SA/Po 816/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 czerwca 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy z odwołania K. W., decyzją 28 lipca 2025 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z dnia 16 czerwca 2025 roku (nr sprawy: [...]) o odmowie udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej pkt 3 wniosku z dnia 9 maja 2025 roku, tj. w zakresie szczegółowego rozliczenia wszystkich wyjazdów Wójta Gminy [...] W. B. w 2024 roku. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. K. W., podaniem z dnia 9 maja 2025 roku, skierowanym do Urzędu Gminy w [...], wystąpił o udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1. Przesłania kserokopii lub skanów (wraz z potwierdzeniem złożenia) wszystkich wniosków o dofinansowanie budowy tężni solankowej na terenie zalewu [...] w Gminie [...], złożonych przez Gminę lub inne podmioty w jej imieniu w latach 2019-2025 (w tym w ramach programów krajowych i unijnych); 2. Wykazu wszelkich prac oraz wydatków finansowych z budżetu Gminy [...] związanych z projektowaniem, planowaniem, budową tężni solankowej przy zalewie [...] w Gminie [...] w latach 2019-2025 z uwzględnieniem: rodzaju wykonywanych prac, dat realizacji, kwot wydanych z budżetu gminy i wykonawców; 3. Szczegółowego rozliczenia wszystkich wyjazdów służbowych Wójta Gminy [...] W. B. w 2024 roku, w tym podanie: daty i miejsca wyjazdów, celu delegacji, środków transportu, kosztów poniesionych przez gminę, ewentualnych załączników dokumentujących rozliczenia. Wójt Gminy [...] udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na żądania zawarte punkcie 1 i 2 wniosku. Żądanie zawarte w punkcie 3 wniosku zostało rozpoznane jako dotyczące informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcę wezwano do wykazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji publicznej przetworzonej. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca podniósł, że żądanie zawarte w punkcie 3 wniosku nie dotyczy informacji przetworzonej oraz "jedynie z daleko posuniętej ostrożności" wskazał, iż "uzyskanie tej informacji jest uzasadnione jawnością wydatkowania środków publicznych oraz wglądem społeczeństwa w sposób wydatkowani środków publicznych". Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje. Wójt Gminy [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Żądanie przesłania szczegółowego rozliczenia wszystkich wyjazdów Wójta Gminy [...] W. B. w 2024 roku dotyczy informacji publicznej z przyczyn przedmiotowych. Choć żądane dane niewątpliwie znajdują się w posiadaniu organu, to stanowią one informację jakościowo nową, której przygotowanie wymaga intelektualnego i organizacyjnego zaangażowania tego organu. Udzielnie odpowiedzi na takie żądanie wymaga zebrania i usystematyzowania pod kątem wskazanym przez wnioskodawcę danych dotyczących wszystkich wyjazdów służbowych odbytych w 2024 roku przez Wójta Gminy [...], w tym wyszczególnienia dat i miejsc wyjazdów, celu delegacji, środków transportu, kosztów poniesionych przez gminę oraz ewentualnych załączników dokumentujących rozliczenia wyjazdów. Podsumowując Kolegium wskazało, że pomimo wezwania wnioskodawca nie wskazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie żądanej przez siebie informacji. W tym stanie rzeczy organ I instancji nie był zobligowany do jej udzielenia. K. W., pismem z dnia 25 sierpnia 2025 roku, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zobowiązania organu do udostępnienia żądnych informacji. W ocenie strony skarżącej kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskutek przyjęcia stanowiska, że żądana informacja jest informacja publiczną przetworzoną, podczas gdy żądane przez skarżącego dane mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej; 2) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez bezprawne ograniczenie dostępu do informacji publicznej, tj. zastosowanie pozanormatywnej (pozakonstytucyjnej i pozaustawowej) kategorii informacji publicznej przetworzonej, której to definicji legalnej brak w aktualnie obowiązujących przepisach. W uzasadnieniu skargi przywołując fragmenty publikacji prawniczych oraz uzasadnień sądów administracyjnych skarżący przedstawił sposób postrzegania informacji publicznej przetworzonej przez pryzmat regulacji konstytucyjnej i ustawowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało wywody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Wzorzec kontroli legalności załatwienia kontrolowanej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022, poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p.") oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej w skrócie "K.p.a."). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że jeżeli nie zachodzą przesłanki określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to organ powinien wydać decyzję o odmowie udzielania informacji publicznej (wyrok NSA z 8.06.2011 r., I OSK 402/11, LEX nr 1082749, wyrok WSA w Poznaniu z 7.03.2013 r., II SA/Po 1060/12, LEX nr 1303565, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13.07.2023 r., II SAB/Go 38/23, LEX nr 3586726.). Do decyzji o odmowie udzielania informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 pkt 1-2 u.d.i.p.). Stwierdzenie, czy żądana informacja ma charakter przetworzony, wymaga uwzględnienia "okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji o treści i zakresie żądanym przez wnioskodawcę" (E. Jarzęcka-Siwik [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, LEX/el. 2025, art. 3). Chociaż brak jest ustawowej definicji pojęcia "szczególna istotność dla interesu publicznego", to należy jednak zwrócić uwagę na to, że ustawodawca uznaje tu wyraźnie prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, zmuszając do wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada regulacji art. 31 ust. 3, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawodawca zaś, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych. Ochrona tak rozumianego porządku prawnego byłaby iluzoryczna, gdyby każde subiektywne przekonanie o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej uzasadniało angażowanie tych organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 3 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Prawo do informacji zostało określone jako roszczenie do uzyskania informacji. Z prawem tym koreluje obowiązek podmiotów zobowiązanych do udostępnienia żądanych informacji (E. Jarzęcka-Siwik [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, LEX/el. 2025, art. 3). Nie może budzić żadnych wątpliwości, że prawo do uzyskania informacji publicznej oraz skorelowany z nim obowiązek udzielenia informacji dotyczy każdej informacji publicznej, także informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Stąd decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej może być uznana za zgodną z prawem, gdy podmiot zobowiązany do jej udzielenia wykaże, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej nie było możliwe bez szkody dla realizowania podstawowych kompetencji i zadań w maksymalnym ustawowym terminie, tj. terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 art. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku art. 1 § 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bo całkowicie uchylają się one spod kontroli sądowoadministracyjnej, co skutkować musi uznaniem, że zostały wydane z naruszenia opisanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a.). Analiza uzasadnienia decyzji obu instancji doprowadziła Sąd do przekonania, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wójt Gminy [...], wydały rozstrzygniecie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie szczegółowego rozliczenia wszystkich wyjazdów Wójta Gminy [...] W. B. w 2024 roku bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, bo przywołały jedynie treść żądania oraz opisały przebieg postępowania. Przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji o kwalifikacji informacji jako przetworzonej musi szczegółowo wykazać, że wniosek wymaga od organu nadzwyczajnego wysiłku (analizy, stworzenia nowego zbioru danych), co zaburzyłoby jego normalne funkcjonowanie. Tymczasem uzasadnienie decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie sporządzone zostało w ten sposób, iż organy przytoczyły obszerne fragmenty z doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące znaczenia i rozumienia w procesie stosowania prawa przesłanki/pojęcia "informacja przetworzona" oraz warunku/przesłanki uzyskania takiej informacji w postaci "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Uzasadnienie decyzji obu instancji pozbawione są natomiast prawnie koniecznego ładunku informacji o okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy, które przemawiałyby za przyjęciem stanowiska, że żądana informacja ma charakter przetworzonej, a jej uzyskanie nie zostało poparte szczególną istotnością dla interesu publicznego, co całkowicie niweczy możność oceny legalności obu decyzji w zakresie zasadność przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy. Z tych względów uznać należało, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji treściowo nie wyszło poza zakres wyjaśnienia treści prawa materialnego, co ma tylko taki skutek, że obrazuje konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego, koniecznych zakres ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej udzielenia informacji publicznej. Stwierdzone powyżej braki uzasadnienia obu decyzji wymagają powtórzenia postępowania administracyjnego w całości w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. Przypomnieć należy, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. K.p.a.), nie oznacza, że organ w każdym postępowaniu ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy brak udowodnienia określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyrok NSA z 23.01.2025 r., I OSK 1171/23, LEX nr 3836548. Dostrzegać zatem należy, że wezwanie do wykazania "szczególnej istotność dla interesu publicznego" należy rozpoznawać jako oczekiwanie przez organ wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji w rozumieniu art. 79a § 1 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W zależności od okoliczności konkretnej sprawy brak odpowiedzi na takie wezwanie może okazać się wystarczającym powodem do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, ale tylko takiej, co do której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji wykazał w uzasadnieniu decyzji, że spełnia ona kryteria uznania za informację publiczną przetworzoną. Jednak brak ustosunkowania się do choćby skąpej treści odpowiedzi na wezwanie przez pryzmat zaistnienia przesłanki "szczególnej istotność dla interesu publicznego" co do zasady należy rozpoznawać jako inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzegać należy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest, i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22). Skoro wnioskodawca w odpowiedzi na wezwanie wskazał, że "udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest uzasadnione jawnością wydatkowania środków publicznych oraz wglądem społeczeństwa w sposób wydatkowania środków publicznych", to w ten sposób zaktualizował procesowy obowiązek organów polegający na wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji zasadności stanowiska, dlaczego takie motywacje/podwody nie zostały rozpoznane jako te, które spełniają warunek/przesłankę "szczególnej istotność dla interesu publicznego". Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania o konieczności usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 czerwca 2025 roku, jako obarczonych wadą istotnego naruszenia prawa, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (200 zł). Organy obu instancji, w zależności od wyników ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej pkt 3 wniosku z dnia 9 maja 2025 roku, oraz po uwzględnieniu oceny prawnej zaprezentowanej powyżej, albo udostępnią żądaną informację publiczną, albo odmówią je udostępnienia z poszanowaniem wskazanych powyżej wymogów decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.