IV SA/Po 82/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 listopada 2023 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta O. z 8 września 2023 r. (znak: [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Przybudowa balkonu konstrukcji metalowej" na działce nr [...], obręb O.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 26 lipca 2022 r. Wspólnota (dalej również: wnioskodawca) wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Przybudowa balkonu konstrukcji metalowej" na działce nr [...] obręb O. (dalej również: inwestycja). Konieczność wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy podyktowana była toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. postępowaniem legalizacyjnym (balkon już istniał w dniu złożenia wniosku). Decyzją z 27 października 2022 r. Burmistrz Gminy i Miasta O. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Jak wynikało z uzasadnienia rzeczonej decyzji, przedmiotowa inwestycja nie stanowiła kontynuacji funkcji zabudowy występującej na sąsiednich działkach. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 kwietnia 2023 r. (znak: [...]) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z 28 sierpnia 2023 r. Burmistrz Gminy i Miasta O. (znak: [...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na rzecz wnioskodawcy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. T. (dalej również: skarżąca) wskazując, że organ nie zebrał w sposób prawidłowy materiału dowodowego. Ponadto, błędnie uznano, że w sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z 27 listopada 2023 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO przywołało przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. W ocenie SKO w sprawie winna być przede wszystkim uwzględniona specyfika planowanej inwestycji tj. budowy balkonu w kamienicy wielomieszkaniowej. Balkon nie jest obiektem kubaturowym, a więc na etapie ustalania warunków zabudowy nie wymaga ustalenia jego formy, cech i gabarytów. Dobudowanie balkonu nie jest nową zabudową, a jedynie uzupełnia funkcję mieszkaniową. Wbrew stanowisku skarżącej, co potwierdza analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, planowana inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz stanowi kontynuację funkcji w tym zakresie. Organ odwoławczy nadmienił także, że przedmiotowa kamienica posiada od frontu balkon o konstrukcji metalowej. Zrealizowana inwestycja usytuowana jest jednak na tyłach kamienicy, od podwórza. Ponadto, decyzją z 3 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) Burmistrz Gminy i Miasta O. wyraził już zgodę na budowę przedmiotowego balkonu, lecz konstrukcji drewnianej, a nie metalowej. SKO podkreśliło, że w toku postępowania pozyskano opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (kierownika Delegatury w K. W. Urzędu Ochrony zabytków), który stwierdził, że budowa metalowego balkonu nie jest rozwiązaniem całkowicie wykluczonym, pod warunkiem, że jego estetyka byłaby dostosowana do charakteru zabytkowej kamienicy. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wpisał w pkt. B.3 decyzji, że inwestycja ma mieć drewniane kratownice ozdobne, które przesłonią metalową konstrukcję balkonu i dopasują obiekt do zabytkowego charakteru kamienicy z początku XX wieku, wpisanej do gminnej ewidencji zabytków. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem SKO, pismem z 3 stycznia 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: - art. 59 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w sytuacji, gdy inwestycja powoduje zaburzenie statycznego charakteru obiektu, naruszając jego historyczną bryłę oraz naruszając wartości historycznego obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, a także ładu przestrzennego analizowanego obszaru rozumianego jako harmonijna całość urbanistyczno-architektoniczna; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności nieustalenie okoliczności wpływu konstrukcji metalowej na możliwość niezakłóconego korzystania z lokali mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie, w tym lokalu należącego do skarżącej; - art. 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do większości okoliczności wskazywanych przez skarżącą w toku postępowania przed organem I instancji oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji powodów, dla których organ dokonał całkowicie odmiennej oceny stanu faktycznego w porównaniu z wcześniej wydaną decyzją w tej sprawie odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazała, że przedmiotowy balkon został dobudowany już w 2018 roku, bez dopełnienia wcześniej wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa. Po dobudowaniu rzeczonego balkonu osoby korzystające z niego rażąco naruszały prywatność rodziny skarżącej, m.in. obserwując jej łazienkę. Ponadto, osoby przebywające na balkonie słuchają, co dzieje się w mieszkaniu skarżącej. Hałas oraz dym papierosowy unoszący się z balkonu znacząco zakłóca normalne funkcjonowanie rodziny skarżącej. Wskazano, że organy niewłaściwie zinterpretowały stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który nie wykluczył co prawda dobudowanie jakiegokolwiek balkonu, jednak jednocześnie stwierdził, że wybudowany balkon jest nieodpowiedni dla estetyki zabytkowej kamienicy, ponieważ ma współczesną formę całkowicie niepasującą do charakteru kamienicy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga była niezasadna. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, wszystkie orzeczenia dostępne w bazie internetowej orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 10/11). Ponadto, w orzecznictwie akcentuje się także szerokie pojmowanie kontynuacji funkcji – w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 58/07). Należy również dodać, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem tylko jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję (por. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, na wstępie należało uznać, że analizowany obszar został określony prawidłowo, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. Kolejno podkreślić trzeba, że wbrew stanowisku skarżącej przedmiotowa inwestycja (balkon) realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa oraz stanowi kontynuację funkcji, w tym funkcji mieszkaniowej. Trafnie zauważyło SKO, że kamienica posiada od frontu podobny balkon o konstrukcji metalowej. Natomiast balkon, którego dotyczy niniejsza sprawa, znajduje się na tyłach budynku, jest mało widoczny, a jego dół zakrywają istniejące szopy. W sprawie istotne znaczenie ma opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wskazał, że budowa metalowego balkonu jest możliwa, o ile jego estetyka będzie dostosowana do charakteru zabytkowej kamienicy. Z dopuszczenia możliwości budowy takiego balkonu skorzystał organ I instancji, który zasadnie w decyzji 8 września 2023 r. (znak: [...]) zawarł obowiązek dostosowania wyglądu przedmiotowego balkonu do estetyki zabytkowej kamienicy, poprzez założenie drewnianych kratownic ozdobnych, które przesłonią metalową konstrukcję. Należy uznać, że organy prawidłowo zinterpretowały stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który nie wykluczył możliwości budowy balkonu. Zastosowanie drewnianych kratownic ozdobnych, przesłaniających metalową konstrukcję umożliwi zachowanie estetyki zabytkowej kamienicy z początku XX wieku. Z opisanych wyżej względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy przepisów u.p.z.p. Podobnie nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Orzekające w sprawie organy należycie i dokładnie ustaliły stan faktyczny, dokonując analizy zebranej w sprawie dokumentacji. Ustaleń tych dokonały zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dając im wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, SKO słusznie zauważyło, że wspomniana przez skarżącą decyzja z 16 grudnia 2020 r. (znak: [...]) odmawiająca jej ustalenia warunków zabudowy dla budowy balkonu wraz z oknem balkonowym na działce nr [...], obręb O., nie była przedmiotem odwołania, stąd SKO nie miało możliwości zweryfikowania jej prawidłowości. Z tego względu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może się odnieść do wskazanej decyzji. Na marginesie należy podkreślić, że podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące nadmiernego hałasowania sąsiadów, unoszącego się dymu papierosowego czy naruszenia prywatności skarżącej, pozostają poza przedmiotem niniejszego postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sądy administracyjne nie są władne orzekać w sprawach dotyczących ewentualnych immisji czy zakłócania spokoju, które to sprawy należą do kognicji sądów powszechnych. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności przyjąć należało, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a zatem realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Należy wskazać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a ustalanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było, w niniejszym stanie faktycznym dopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.