IV SA/Po 82/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody z dnia 25 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z 22 października 2024 r. nr [...] Starosta P. decyzją z dnia 22.10.2024 r. nr [...] po wznowieniu postępowania uchylił decyzję własną z dnia 09.07.2024 r., znak: [...] w przedmiocie uznania P. Z. (dalej jako: skarżąca) za osobę bezrobotną z dniem 09.07.2024 r. i orzekł się o odmowie uznania P. Z. za osobę bezrobotną z dniem rejestracji, tj. z 09.07.2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 09.07.2024 r. skarżąca zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w P. (dalej jako PUP w P.) w celu dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna. Na podstawie przedłożonych dokumentów oraz złożonych oświadczeń decyzją Starosty P. z 09.07.2024 r., znak: [...] orzeczono o uznaniu skarżącej z dniem 09.07.2024 r. za osobę bezrobotną. W dniu 26.09.2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z dnia 24.09.2024 r., znak: [...], z którego wynika, że w okresie udokumentowanego świadczenia dla bezrobotnych pobieranego na terytorium [...] od 22.06.2024 r. do 23.07.2024 r. skarżąca zarejestrowała się w dniu 09.07.2024 r. jako osoba bezrobotna w PUP w P.. Następnie postanowieniem z dnia 04.10.2024 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.) organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uznania skarżącej z dniem 09.07.2024 r. za osobę bezrobotną. Jednocześnie w piśmie z dnia 04.10.2024 r. skarżąca została poinformowana o możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Postanowienie Starosty P. oraz pismo w sprawie skarżąca odebrała osobiście w dniu 10.10.2024 r. Organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca nie skorzystała z prawa czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, gdyż nie wypowiedziała się w przedmiotowej sprawie, nie wniosła również żadnych nowych dowodów i materiałów w niniejszej sprawie. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 475 ze zm., dalej jako u.p.z.), bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej (...), jeżeli nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W myśl § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14.04.2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 667), w celu dokonania rejestracji osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny zgłasza się do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na miejsce zameldowania stałego lub czasowego, a jeżeli nie jest zameldowana - do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa. Ponadto w myśl § 7 ww. Rozporządzenia powiatowy urząd pracy, przed zarejestrowaniem osoby jako bezrobotnej, sprawdza w rejestrze, o którym mowa w art. 4 ust. 4a ustawy (tj. centralny rejestr danych osobowych osób fizycznych ubiegających się o pomoc określoną w ustawie lub korzystających z tej pomocy oraz innych osób), czy rejestrująca się osoba nie jest zarejestrowana w innym powiatowym urzędzie pracy. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że w dniu rejestracji, tj. 09.07.2024 r. skarżąca nie spełniała warunków do nabycia statusu osoby bezrobotnej. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że nie była zarejestrowana w urzędzie pracy dla bezrobotnych na terenie [...], dlatego zgłosiła się do PUP w P.. Skarżąca argumentowała, że wypłacona kwota na jej konto dotyczyła świadczenia wychowawczego na dziecko tzw. [...]. Nie rozumie dlaczego wskazano, że w ww. okresie przebywała na zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca podkreśliła, że obecnie koresponduje z urzędem [...] celem wyjaśnienia tej sytuacji. Wojewoda decyzją z 25.11.2024 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż z dniem rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w P., tj. z dniem 9.07.2024 r., skarżąca nie spełniała wymogów ustawowych do legitymowania się statusem osoby bezrobotnej - art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Odnosząc się do treści odwołania skarżącej Kolegium podkreśliło, iż strona w toku postępowania nie przedłożyła żadnych dodatkowych wyjaśnień w kwestii pobierania świadczenia pieniężnego na terytorium [...], jak również nie dostarczyła żadnego dokumentu potwierdzającego jej wyjaśnienia. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia skarżącej są sprzeczne z ustaleniami poczynionymi przez Wojewódzki Urząd Pracy w P., który to w piśmie z dnia 24.09.2024 r. znak: [...], zaznaczył, iż w okresie od dnia 22.06.2024 r. do dnia 23.07.2024 r., skarżąca pobierała zasiłek dla osób bezrobotnych, przebywając na terytorium [...]. W dniu rejestracji skarżąca była pouczona o wszystkich prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej. Następnie w dniu 24.12.2024 r. skarżąca złożyła do organu II instancji pismo z dnia 20.12.2024 r. w którym podniosła, że nadal trwa wyjaśnianie problemu z pismami z [...] oraz podkreśliła, że wciąż czeka na pismo U1, co może potrwać ok. 5 tygodni. Kolejno pismem z dnia 08.01.2025 r. skarżąca wskazała, że jej pismo z dnia 20.12.2024 stanowi skargę na decyzję Wojewody z dnia 25.11.2024. Skarżąca zarzuciła, że podane składki socjalne przez instytucję z [...] zostały niepoprawnie wykazane ponieważ zostały połączone z zasiłkiem na dziecko. Nadto skarżąca poinformowała, że nadal trwa wyjaśnianie problemu z pismami z [...] dot. wydania U1, co może potrwać ok. 2-3 tygodni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 03.03.2025 r. skarżąca przesłała do tutejszego Sądu dokument U1 wyjaśniając, że zaświadcza on o okresach ubezpieczenia skarżącej, a także pismo od ostatniego pracodawcy. Na rozprawie w dniu 13.03.2025 r. stawiła się skarżąca, która podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze, a ponadto wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody z dnia 25.11.2024 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia z dnia 22.10.2024 r. nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji własnej z dnia 09.07.2024 r., znak: [...] w przedmiocie uznania P. Z. za osobę bezrobotną z dniem 09.07.2024 r. i o odmowie uznania P. Z. za osobę bezrobotną z dniem rejestracji, tj. z 09.07.2024 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 475 z późn. zm.). Wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie przed organem administracji było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi, wyczerpująco wskazanymi w art. 145 § 1 k.p.a. Jako podstawę wznowienia postępowania organ wskazał przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania (wyrok NSA z 15.02.2017 r. I OSK 1961/15, CBOSA). Wskazać również należy, że zgodnie z art. art. 146 § 1 k.p.a uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W niniejszej sprawie decyzja Starosty P. z dnia 09.07.2024 r., znak: [...] w przedmiocie uznania P. Z. za osobę bezrobotną z dniem 09.07.2024 r. została doręczona skarżącej osobiście w siedzibie organu w dniu 09.07.2024 r. Jak wynika z akt sprawy wznowienie postępowania w sprawie nastąpiło postanowieniem z dnia 04.10.2024 r. w związku z powzięciem przez organ informacji zawartej w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z dnia 24.09.2023 r., zgodnie z którą "w okresie udokumentowanego świadczenia dla bezrobotnych pobieranego na terytorium [...] od 22.06.2024 r. do 23.07.2024 r., Pani P. Z. zarejestrowała się w dniu 09.07.2024 r. jako osoba bezrobotna w PUP w P." (k. 43 akt administracyjnych). Na podstawie powyższego pisma z Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z dnia 24.09.2023 r. orzekające w sprawie organy administracyjne uznały, że nową (nieznaną im wcześniej) istotną okolicznością w sprawie był fakt, że skarżąca w czasie kiedy zarejestrowała się w PUP w P. jako osoba bezrobotna, pobierała świadczenie dla osób bezrobotnych na terytorium [...] w okresie od 22.06.2024 r. do 23.07.2024 r. Powyższej okoliczności od początku postępowania wznowieniowego zaprzeczała skarżąca, która – wbrew temu co twierdzi organ II instancji – brała aktywny udział w postępowaniu wyjaśniając w toku sprawy, że prowadzi korespondencję z [...] organami w celu wyjaśnienia kwestii rejestracji w urzędzie dla bezrobotnych w [...]. Jednocześnie wskazać trzeba, że organ odwoławczy pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu, w których skarżąca podniosła, że w okresie od 22.06.2024 r. do 22.07.2024 r. nie była zarejestrowana w urzędzie pracy dla bezrobotnych w [...], nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń w tym zakresie, co stanowi istotne naruszenie art. 138, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie można tracić z oczu, że postępowanie administracyjne jest - zasadniczo - dwuinstancyjne. Podkreślenia wymaga, że zasada ta, jako zasada ogólna postępowania administracyjnego, odnosi się zarówno do postępowania ogólnego (zwykłego), jak i postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji czy wznowienia postępowania (wyrok NSA z 19.05.2022 r., I OSK 1457/21, LEX nr 3346124). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (wyrok NSA z 6.12.2022 r., II OSK 3780/19, LEX nr 3458926). W niniejszej sprawie tego zabrakło. Zatem obowiązkiem organu II instancji jest przede wszystkim ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Przy tym - co do zasady - organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w oparciu o dowody zgromadzone przez organ I instancji z uwzględnieniem przepisów art. 136 k.p.a., które przewidują przeprowadzenie przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie wskazać trzeba, że gdy decyzja w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną stanie się ostateczna, następcze ustalenie, że wnioskujący o przyznanie tego rodzaju statusu był w chwili rejestracji objęty ubezpieczeniem społecznym z tytułu wypłacanego w innym państwie zasiłku dla bezrobotnych, niewątpliwie stanowi nową istotną okoliczność w sprawie, nieznaną organowi w chwili wydania decyzji, uprawniającą do wznowienia postępowania (wyrok NSA z 11 marca 2022 r., I OSK 1752/21). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że kwestionowane decyzje co najmniej są przedwczesne, gdyż akta administracyjne sprawy nie pozwalają na zweryfikowanie przez Sąd, czy istotnie skarżąca w dniu rejestracji w PUP w P. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z tytułu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w [...] w okresie od 22.06.2024 r. do 23.07.2024 r. Wydając decyzje w sprawie, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy oparł się jedynie na piśmie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z dnia 24.09.2023 r., w którym tylko podano, że do urzędu wpłynęło pismo, z którego wynika, że "w okresie udokumentowanego świadczenia dla bezrobotnych pobieranego na terytorium [...] od 22.06.2024 r. do 23.07.2024 r., Pani P. Z. zarejestrowała się w dniu 09.07.2024 r. jako osoba bezrobotna w PUP w P.." Przy czym podkreślić trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu pochodzącego od [...] instytucji właściwej, na podstawie którego można zweryfikować powyższe ustalenia organu. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wyrokuje i orzeka na podstawie akt sprawy. Akta przedmiotowej sprawy nie zawierają jednak dokumentu [...] urzędu pracy. Wszystkie inne zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią dowodu na to, że skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych w [...] w czasie kiedy zarejestrowała się w PUP w P.. Dokument, który stanowił podstawę do wznowienia, a następnie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie niewątpliwie winien zostać włączony do akt postępowania administracyjnego. Ponadto, na etapie postępowania sądowego skarżąca przedłożyła dokument "U1", który również może stanowić dowód w sprawie, a wydaje się że stoi w sprzeczności z niepełnymi ustaleniami organów obu instancji, a zatem ponownie prowadząc postępowanie organy obu instancji nie powinny go pomijać. Sąd stoi zatem na stanowisku, że materiał dowodowy nie może być oceniony ani jako spójny, ani jako jednoznacznie wskazujący, że skarżąca zarejestrowała się jako bezrobotna w PUP w P. w dniu 09.07.024 r., będąc zgłoszoną w urzędzie dla bezrobotnych w [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, które jednocześnie stanowiły wskazaną przez nie podstawę do wznowienia postępowania. Brak jest w aktach dokumentu, z którego wynika, że [...] instytucja potwierdziła, że w okresie od 22.06.2024 r. do 23.07.2024 r. skarżąca pobierała zasiłek dla osób bezrobotnych, przebywając na terytorium [...]. Zatem nie zostało wyjaśnione czy skarżąca na dzień rejestracji w PUP w P. posiadała status bezrobotnego stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.r.p. Wskazana kwestia nadal pozostaje zatem otwarta i wymaga wyjaśnienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności organy powinny przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy skarżąca w analizowanym okresie posiadała status bezrobotnego, a ustalenia te powinny zostać poczynione na podstawie możliwych do pozyskania przez organy z Wojewódzkiego Urzędu Pracy dokumentów z których wynika, że [...] instytucja potwierdziła, że w okresie od 22.06.2024 r. do 23.07.2024 r. skarżąca pobierała zasiłek dla osób bezrobotnych, przebywając na terytorium [...], a także z uwzględnieniem dokumentu U1 przedłożonego przez skarżącą na etapie postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.