IV SA/Po 833/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi A. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r.) Prezydent Miasta G. (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2a, ust. 3a, ust. 4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 28 ust. 3-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr), § 7 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz § 1 pkt 13, § 2, § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2009 r., nr 129, poz. 1058) odmówił przyznania A. Sz. (dalej wnioskodawczyni, odwołująca albo skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem A. Sz. (dalej ojciec wnioskodawczyni, odwołującej albo skarżącej). W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że wnioskodawczyni dnia [...] stycznia 2011 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca, który orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1996 r. został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów na stałe z ustaleniami: wskazania do zatrudnienia: żadne oraz przeciwwskazania do zatrudnienia: każde. Ojciec wnioskodawczyni w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformował organ I instancji, że jest zatrudniony na umowę o pracę w P. w G.. Ojciec wnioskodawczyni jest zatrudniony od [...] grudnia 2006 r. w pełnym wymiarze czasu pracy i pracuje w godzinach od 7.00 do 14.00. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec wnioskodawczyni jest zatrudniony na umowę o pracę i wykonuje pracę w całkowitym wymiarze czasu. Wnioskodawczyni nie ma powodu aby nie podejmować zatrudnienia lub rezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem, zaliczonym do I grupy inwalidów. Sprawowanie opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji oznacza konieczność sprawowania stałej opieki. W pisemnym odwołaniu z dnia [...] lutego 2011 r. wnioskodawczyni zauważyła, że w chwili obecnej jest jedyną osobą opiekującą się ojcem, pomagającą jemu w prowadzeniu domu oraz zajmowaniu się niepełnoletnim rodzeństwem, gdyż matka odwołującej wyprowadziła się z domu i mieszka poza G. Odwołująca spełnia wszystkie warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Nie podejmuje jakiejkolwiek pracy i nie osiąga dochodów. W uśr nie ma natomiast takiego zastrzeżenia, które zabraniałoby przyznania odwołującej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu podjęcia pracy przez osobę niepełnosprawną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia 28 czerwca 2011 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest kumulatywne spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 uśr. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że ojciec odwołującej jest osobą niepełnosprawną, został zaliczony do pierwszej grupy inwalidzkiej i wymaga opieki drugiej osoby. Okoliczności te wynikają bowiem wprost z załączonego orzeczenia Komisji Lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia z 1996 r. Zaznaczyć przy tym należy, że pierwsza grupa inwalidzka odpowiada znacznemu stopniowi niepełnosprawności. Nie ulega również wątpliwości, że odwołująca jest osobą zobowiązaną do alimentacji. Zdaniem SKO brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że odwołująca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i ze wskazaniami dotyczącymi opieki osoby drugiej. Z oświadczenia ojca odwołującej oraz zaświadczenia przedłożonego przez P. G. Sp. z o.o. wynika, że jest on zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy nieprzerwanie od 2006 r. Oznacza to, że codziennie przez 7 godzin przebywa w zakładzie pracy. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie można abstrahować od tego, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie jest w stanie i rzeczywiście będzie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Tylko wówczas można bowiem mówić o tym, że niepodjęcie czy rezygnacja z zatrudnienia następuje w celu sprawowania opieki. Podkreślić bowiem należy, że intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego było niesienie pomocy osobom, które nie mogą pracować nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy właśnie z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jeżeli zatem taką opiekę przez pięć dni w tygodniu przejmuje inny podmiot np. pracodawca, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie powinno ulegać wątpliwości, że sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ojciec odwołującej, choć został zakwalifikowany do pierwszej grupy inwalidzkiej, co odpowiada znacznemu stopniowi niepełnosprawności, pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy. Oznacza to, że w godzinach pracy tj. od 7.00 do 14.00 ma on już zapewnioną opiekę innych osób (pracodawcy, czy osób przez niego wskazanych). W tej sytuacji nie ma racjonalnie uzasadnionych przesłanek do tego aby odwołująca w ogóle nie podejmowała lub rezygnowała z zatrudnienia. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 uśr, brak było podstaw do przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] sierpnia 2011 r. A. Sz. podkreśliła, że spełnia wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast uśr nie formułuje zakazu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pracuje. Skarżąca podkreśliła przy tym, że organ I instancji warunkował przyjęcie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od tego, ażeby skarżąca nie pozostawała w stosunku pracy, ani nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. W ten sposób skarżąca nie otrzymując świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie została pozbawiona środków na utrzymanie oraz dostępu do publicznej służby zdrowia. Obecnie skarżąca przebywa na wyłącznym utrzymaniu swojego ojca, którym się opiekuje. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego celem sprawowania opieki nad ojcem od daty złożonego wniosku, tj. od stycznia 2011 r. (k. 3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...],[...], Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., że nie ma uzasadnionych przesłanek do tego, aby skarżąca w ogóle nie podejmowała albo rezygnowała z zatrudnienia (k. 4-6 akt sądowych). Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżąca poinformowała Sąd, że wyrokiem z dnia [...] września 2011 r., sygn. akt [...] orzekł rozwód jej rodziców. Skarżąca w dalszym ciągu opiekuje się ojcem, zajmuje się też prowadzeniem domu i opieką nad małoletnim rodzeństwem, które sąd powierzył ojcu. Począwszy od dnia złożenia wniosku, tj. [...] stycznia 2011 r. skarżąca nie pracuje, nie będąc zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, a tym samym nie mając ubezpieczenia zdrowotnego. Mając powyższe na uwadze skarżąca ponowiła swój wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od stycznia 2011 r. (k. 16 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Dlatego w rozpoznawanej sprawie Sąd nie mógł przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia złożenia przez nią stosownego wniosku. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 20011 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania był zobowiązany do sformułowania na podstawie art. 153 ppsa oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania Sąd podzielił ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny, niesporny pomiędzy stronami postępowania, przyjmując go za własny oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Podstawowym zagadnieniem, który legło u podstaw powstania sporu w niniejszej sprawie była dopuszczalność przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który w dalszym ciągu podejmuje pracę zarobkową. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 1964 r., nr 9, poz. 59 ze zm., dalej kro). Stosownie do art. 128 kro obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne ma na celu pokrycie przynajmniej części wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną, a co jest związane z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę, a tym samym z utratą dochodów z tytułu pracy zarobkowej (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20.10.2010 r., sygn. akt II SA/Ol 797/11, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27.09.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 515/11, baza orzeczeń NSA). Przy czym sprawowana opieka nie musi mieć charakteru wyłącznie stałego, lecz także długotrwały. Jak zauważyła natomiast skarżąca, ustawodawca nie zastrzegł ani w art. 17 uśr, ani też w żadnym innym miejscu, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak podjęcia pracy zarobkowej przez osobę niepełnosprawną. Natomiast w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. 2011, r., nr 127, poz. 721 ze zm.) ustawodawca określił w sposób szczegółowy zasady zatrudniania osób niepełnosprawnych, w tym ze znacznym stopniem niepełnosprawności, dotyczące m. in. uprawnień osób niepełnosprawnych związanych z wykonywaniem przez nich pracy (rozdział 4 ustawy), obowiązków i uprawnień pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych (rozdział 5 ustawy), warunków uzyskania przez pracodawcę statusu zakładu pracy chronionej (rozdział 6 ustawy), szkoleń osób niepełnosprawnych (rozdział 8 ustawy). Z tego powodu niezasadnym jest a priori przyjmowanie, że zatrudnienie osoby niepełnosprawnej powinno wykluczać dopuszczalność przyznania osobie sprawującej nad nim opiekę świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu w składzie ją rozpoznającym, skarżąca spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Po pierwsze, na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny względem jej ojca, co wynika z art. 128 kro. Po drugie, skarżąca celem sprawowania opieki nad ojcem nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Po trzecie, ojciec skarżącej orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw i Zatrudnienia nr [...] w G. zakwalifikowany został do pierwszej grupy inwalidów, z uwagi na stan narządu wzroku. Inwalidztwo ojca skarżącej ma charakter stały. Po czwarte, okoliczność wykonywania przez ojca skarżącej pracy od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.00 do 14.00 nie niweluje konieczności sprawowania nad nim opieki w pozostałym okresie czasu w dniach pracy oraz przez cały dzień i całą noc w dniach wolnych od pracy. Opieka sprawowana przez skarżącą nad jej ojcem ma charakter długotrwały, o czym wprost stanowi art. 17 ust. 1 uśr. Z tego powodu niemożliwym jest podjęcie przez skarżącą pracy zarobkowej, gdyż z wyłączeniem 7 godzin na dobę od poniedziałku do piątku sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Ponadto w ramach sprawowanej opieki skarżąca, jak sama zwróciła na to uwagę, prowadzi ze skarżącym wspólne gospodarstwo domowe. W ramach sprawowanej opieki nie mieści się zatem jedynie pilnowanie skarżącego, czy też nieustanne przebywanie w jego obecności, lecz również dbałość nad zapewnieniem jemu podstawowych potrzeb życiowych, takich jak wyżywienie czy też ubiór oraz przebywanie w uporządkowanym mieszkaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił decyzję z dnia 28 czerwca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 stycznia 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien mieć na względzie przedstawioną powyżej wykładnię art. 17 uśr, a przede wszystkim poczynione przez ustawodawcę zastrzeżenie, że sprawowana opieka może mieć charakter nie tylko stały, lecz również długotrwały.