IV SA/Po 839/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skarg M. Z., J. R., L. M., P. S., M. K., S. S. [...] s.c. z siedzibą w [...], M. S., R. J., M. S., F. K., E. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości oddala skargi Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie zbycia nieruchomości (dalej: "Uchwała") Rada Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.g.n.") – wyraziła zgodę na zbycie w drodze przetargu zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] (dalej: "Miasto") położonej w [...] (§ 1 Uchwały). Nadto wyraziła zgodę na nieodpłatne obciążenie tej nieruchomości służebnością gruntową przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w [...] (§ 2 Uchwały). Wykonanie Uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...] oraz określono, że Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§§ 3 i 4 Uchwały). Pismem z 23 lipca 2013 r. M. Z., J. R., L. M., P. S., M. K., S. S. [...] s.c. z siedzibą w [...], M. S., R. J., M. S., L. P., F. K. i E. C. (dalej łącznie: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący"), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, adwokata M. M., wnieśli skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości oraz zasądzenia na rzecz Skarżących kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 204 zł (17 zł ( 12). Nadto w skardze został zawarty wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia ze wskazaniem, że Skarżący nie mieli obowiązku znać terminów do wniesienia skargi po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została oparta na zarzutach naruszenia w § 1 Uchwały: art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wyrażenie przez Radę Miasta zgody na zbycie nieruchomości wbrew zasadom prawidłowej gospodarki nieruchomościami, a także art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.d.g.") poprzez naruszenie interesu prawnego Skarżących w przedmiocie stworzenia im korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej oraz wspierania mikroprzedsiębiorców, oraz małych i średnich przedsiębiorców w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Równocześnie pełnomocnik Skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodów: (a) zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi, na okoliczności w nim wskazane; (b) z opinii biegłego specjalisty z zakresu wyceny nieruchomości, na okoliczność zakresu prac modernizacyjnych koniecznych do przeprowadzenia w pawilonie handlowo-usługowym znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości oraz wysokości kosztów z tym związanych; (c) z opinii biegłego specjalisty z zakresu ekonomii i wyceny nieruchomości, na okoliczność określenia dochodu, jaki Miasto może uzyskać z tytułu najmu nieruchomości określonej w Uchwale, w ciągu 10 lat. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się pawilony handlowe, których najemcami są Skarżący. Istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną Uchwałą a naruszeniem indywidualnej, prawnie gwarantowanej sytuacji każdego ze Skarżących. Uchwała o sprzedaży nieruchomości pozbawia najemców atrakcyjnego miejsca dla wykonywania prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, przez co w istotny sposób eliminuje dotychczasowy krąg odbiorców świadczonych przez nich usług i w dalszej kolejności prowadzi do spadku osiąganych przez nich dochodów. Zaskarżona Uchwała pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wspierania przedsiębiorczości istniejącym po stronie Miasta i ingeruje w interes prawny najemców. Dalej pełnomocnik Skarżących podniósł, że nieruchomość przynosi stały i regularny dochód w znacznej wysokości, który zasila budżet Miasta. Równocześnie najemcy lokali użytkowych znajdujących się na tej nieruchomości regularnie czynią znaczne nakłady finansowe w celu dostosowania wynajmowanych pomieszczeń do standardów wynikających z prawa budowlanego. W umowach najmu najemcy zostali zobowiązani do przeprowadzania własnym kosztem określonych napraw. Pełnomocnik podkreślił, że najemcy nie tylko w całości wywiązują się z nałożonego obowiązku, ale czynią również nakłady przekraczające wskazany zakres, tak aby zachować lokale w prawidłowym stanie technicznym. Ocenił, że dobry stan techniczny lokali użytkowych znajdujących się na nieruchomości jest wyłącznie zasługą najemców. Pełnomocnik zauważył, że równolegle z budżetu Miasta są wydatkowe wysokie środki finansowe na inwestycje w innych dziedzinach, które są inwestycjami zbędnymi lub przeprowadzanymi po zawyżonych kosztach. Podkreślił, że Skarżący wielokrotnie zgłaszali chęć wykupu nieruchomości, jednakże ich wnioski nie zostały rozpatrzone pozytywnie. W ocenie strony skarżącej sprzedaż nieruchomości jest sprzeczna z zasadami prawidłowej gospodarki wyrażonymi w art. 12 u.g.n., gdyż prowadzi do wyzbycia się przez Miasto stałego źródła dochodu w postaci kwot z tytułu najmu nieruchomości, i jest niekorzystna z ekonomicznego punktu widzenia. Zrealizowanie Uchwały nie przyczyni się do wzrostu dochodów budżetowych. W ciągu 9 lat z tytułu najmu zwróci się cena, jaką Miasto chce uzyskać z tytułu sprzedaży nieruchomości, jeśli najem będzie trwał nadal, nieruchomość będzie przynosiła zysk. Koszt remontu budynku, jaki został ustalony na podstawie ekspertyzy z [...] maja 2009 r., sporządzonej na zlecenie Miasta, jest zawyżony i nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Wiele z prac wskazanych do wykonania w tej ekspertyzie zostało bowiem przeprowadzonych już przez najemców. W odpowiedzi na skargę Miasto, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego R. G., wniosło o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej po terminie, ewentualnie – na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi. Uzasadniając ten ostatni wniosek pełnomocnik Miasta stwierdził, że zarzuty wskazane w skardze są całkowicie niezasadne, a sama Uchwała – zgodna z prawem. Wprawdzie w zaskarżonej Uchwale nie zostało przyznane najemcom i dzierżawcom prawo pierwszeństwa nabycia przedmiotowej nieruchomości, jednak art. 34 ust. 6 u.g.n., który daje organowi możliwość zastrzeżenia takiego prawa, ma charakter fakultatywny. Ponadto zawarte w tym przepisie upoważnienie do przyznania określonym podmiotom prawa pierwszeństwa ograniczone jest tylko do nabywania nieruchomości lokalowych, a zatem brak podstaw prawnych do przyznania takiego prawa co do nieruchomości zabudowanych budynkiem użytkowym. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi pełnomocnik Miasta wskazał, że prawo własności nieruchomości – jak każde prawo własności – jest nadrzędnym prawem w stosunku do wspierania rozwoju przedsiębiorczości, o którym mowa w przepisie art. 8 ust. 1 u.s.d.g., dlatego nie można przyjąć, że przepis ten został naruszony. Ponadto zwrócił uwagę, że podstawową formą przetargu, o którym mowa w zaskarżonej Uchwale, jest przetarg nieograniczony, a więc dotychczasowi najemcy i dzierżawcy będą mieli możliwość do niego przystąpić i ubiegać się o zakup przedmiotowej nieruchomości. Za nieprawdziwe i sprzeczne z dowodami zebranymi w sprawie uznał pełnomocnik Miasta twierdzenia Skarżących, jakoby umowy zawarte z nimi zobowiązywały ich do przeprowadzania własnym kosztem napraw, gdyż wcale nie jest to zobowiązanie, a wskazane naprawy: stolarki okiennej, drzwiowej wraz z konserwacją i malowaniem, a także naprawy armatury i instalacji wewnętrznej elektrycznej, c.o., c.w. i wod.-kan. wynikają z przepisów ogólnych powszechnie obowiązującego prawa, i zwyczajowo obciążają najemców. Dalej pełnomocnik podniósł, że Skarżący nie są uprawnieni do czynienia zarzutów dotyczących celowości inwestycji finansowanych z budżetu Miasta, gdyż rozstrzyga o tym regionalna izba obrachunkowa, która prowadzi kontrole finansowe gmin. Postanowieniem z 22 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 839/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił Skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Na skutek ich zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OZ 1147/13, uchylił zaskarżone postanowienie WSA i przywrócił termin do wniesienia skargi. Przy piśmie procesowym z 13 lutego 2014 r. pełnomocnik Skarżących, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, przesłał dokumenty mające wskazywać tytuł prawny Skarżących do poszczególnych części nieruchomości, której dotyczy zaskarżona Uchwała. Dodatkowo podniósł, że Uchwała narusza prawny interes Skarżących wynikający z treści przepisów art. 34 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 8 ust. 1 u.s.d.g. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. pełnomocnik Skarżących oświadczył, że źródeł interesu prawnego upatruje również w obowiązujących zasadach rozliczania nakładów poniesionych w czasie trwania najmu przez najemców. Ponadto cofnął skargę L. P., gdyż ten opuścił już przedmiotowy lokal. Wyjaśnił, że S. S. prowadzi działalność gospodarczą w spółce (cywilnej) z A. R. i z umowy spółki wywodzi tytuł prawny do lokalu. Ponadto pełnomocnik oświadczył, że cofa wnioski dowodowe zgłoszone w skardze w zakresie dowodów z opinii biegłych. Postanowieniem z 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 839/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej skargi L. P., w związku z cofnięciem tej skargi przez pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną tej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: (1) zaskarżenie uchwały "z zakresu administracji publicznej", (2) uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, (3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała w sprawie zbycia nieruchomości jest aktem z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych już dawno ukształtował się pogląd, w myśl którego pojęcie sprawy "z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") należy interpretować w sposób szeroki (por.: uchwała NSA z 01.06.1998 r., OPS 3/98, ONSA 1998, z. 4, poz. 109; wyrok NSA z 06.11.2000 r., OSA 2/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 48; uchwała NSA z 06.11.2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52). Sąd w niniejszym składzie podziela tak szerokie rozumienie analizowanego pojęcia, a w konsekwencji przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 25 października 2007 r. (II SA/Ke 510/07; ONSAiWSA 2010, nr 6, poz. 120), zgodnie z którym uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu jest sprawą z zakresu administracji publicznej i może zostać zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak też m.in. wyrok WSA z 27.06.2013 r., IV SA/Po 254/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Upoważnienie do podejmowania takich uchwał wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Nie ulega wątpliwości, że działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego względu, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej – mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych – jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Jak z powyższego wynika, akt organu z zakresu administracji publicznej może pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r. (I OPS 1/09; ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 85) stwierdzono, że "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego." W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała – mimo iż jej przedmiotem jest wyrażenie zgody na dokonanie czynności stricte cywilnoprawnej, jaką jest sprzedaż nieruchomości – stanowi zarazem akt z zakresu administracji publicznej, na który dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi należy uznać w niniejszej sprawie za spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zaś termin do jej wniesienia został przywrócony postanowieniem NSA z 13 grudnia 2013 r., I OZ 1147/13. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały, Sąd jest obowiązany do sprawdzenia, czy zaskarżona Uchwała narusza interes prawny Skarżących, gdyż dopiero zaistnienie takiego naruszenia daje legitymację do wniesienia skargi. W tym miejscu Sąd zauważa, że: wśród odpisów dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika Skarżących przy piśmie procesowym z 13 lutego 2014 r. – mających służyć wykazaniu posiadania przez poszczególnych Skarżących tytułów prawnych do lokali użytkowych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości (k. 188–265) – brak dokumentów, które imiennie legitymowałyby S. S. oraz M. S.; istotne wątpliwości budzi aktualność tytułu prawnego przedłożonego przez F. K. (decyzja o przydziale lokalu użytkowego z [...].12.1987 r., k. 255; umowa na czas określony od [...] k. 251–254); z przedłożonego w imieniu J. R. jedynie aneksu do umowy najmu (k. 200) nie wynika, czy i ewentualnie na jakich zasadach umowa ta nadal obowiązuje. Mając jednak na względzie wyjaśnienia złożone na rozprawie przez pełnomocnika Skarżących – iż S. S. prowadzi działalność gospodarczą wespół z A. R. w formie spółki cywilnej ("[...]s.c.") i stąd wywodzi swój tytuł prawny – oraz fakt, że organ nie kwestionuje statusu Skarżących jako najemców poszczególnych lokali użytkowych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, to Sąd uznał, że wskazane wyżej uchybienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenie interesu prawnego Skarżących przepisami Uchwały ma polegać na wyrażeniu przez Radę Miasta zgody na zbycie nieruchomości "wbrew zasadom prawidłowej gospodarki nieruchomościami". Nadto Skarżący ocenili, że został naruszony ich interes prawny w przedmiocie stworzenia im korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, a także wspierania mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Stanowisko to zostało powtórzone w piśmie pełnomocnika Skarżących z 13 lutego 2014 r. (k. 186–187). Sąd ocenia, że tak skonkretyzowany interes prawny i jego naruszenie istnieje wyłącznie w sferze subiektywnych odczuć Skarżących i wyrażanego przez nich poczucia pokrzywdzenia zaskarżoną Uchwałą, nie znajduje natomiast oparcia w przepisach prawa, ani w obiektywnym naruszeniu obowiązującego porządku prawnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej zasadniczo jedynie pod względem zgodności z prawem (legalności) – co wynika wprost z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) – a już nie z punktu widzenia innych kryteriów oceny, takich jak w szczególności celowość czy gospodarność, do których to kryteriów w istocie odsyła zawarty w art. 12 u.g.n. wymóg gospodarowania nieruchomościami publicznymi "w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki". Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że: "Sądy administracyjne dokonują kontroli administracji wyłącznie z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych. Nie kierują natomiast oceny ani na wypełnianie przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (np. kierowania się zasadami współżycia społecznego) ani kryteriów celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego). Nawet wówczas, gdy kryteria pozasystemowe wyrażone są bezpośrednio w przepisach prawnych w postaci generalnych klauzul odsyłających, kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryterium, sposobu wykorzystania tego kryterium w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowaniu treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań. Nie obejmuje natomiast, co do zasady, samej ustalonej przez organ treści tych kryteriów, jeżeli nie pozostaje ona w wyraźnej kolizji z aksjologią prawną czy jednoznacznie wyrażonymi normami prawa. W związku z powyższym kontrola dokonywana przez sąd administracyjny nie może także obejmować sposobu realizacji przez organy administracyjne polityki ustalonej przez naczelny organ władzy wykonawczej w państwie czy też uwzględniania standardów rzetelności działania czy gospodarności, a brak takiej kontroli w orzeczeniu sądu I instancji nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego" (wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, CBOSA). Właściwej podstawy interesu prawnego Skarżących nie można także upatrywać w przepisie art. 8 ust. 1 u.s.d.g. – zgodnie z którym organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców – gdyż przepis ten, formułujący swoistą zasadę "przychylności" administracji publicznej wobec przedsiębiorców, ma charakter normy zadaniowej, wyznaczającej ogólnie kierunek działań administracji publicznej, natomiast nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczeń przedsiębiorców względem tych organów (por.: M. Pawełczyk [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, pod red. A. Powałowskiego, Warszawa 2007, uw. 1 do art. 8; S. Szuster, Komentarz do art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, LEX/el. 2005, teza 1; K. Kokocińska, Prawne aspekty wspierania rozwoju przedsiębiorczości – ustawa o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy ustrojowo-kompetencyjne, RPEiS 2005, z. 4 s. 37 i nast.). Sąd w niniejszym składzie pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 18 lipca 2008 r. (I OSK 107/08, CBOSA) – wydanego w analogicznej sprawie ze skargi najemców na uchwałę rady miejskiej w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości zabudowanej – zgodnie z którym zakres praw skarżących wyznacza posiadany przez nich tytuł obligacyjny do poszczególnych lokali. Tylko w takim zakresie skarżący mogą powoływać się na swe uprawnienia. Patrząc z tej perspektywy, zaskarżona Uchwała wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości zabudowanej pawilonami handlowymi, podjęta w wyniku przysługiwania Miastu uprawnień właścicielskich, nie narusza praw Skarżących jako najemców lokali użytkowych wydzielonych w tych pawilonach. Godzi się zauważyć, że Uchwała stanowi etap przygotowawczy, poprzedzający cywilnoprawną czynność zbycia przedmiotowej nieruchomości. Dopiero ewentualna zmiana właściciela nieruchomości decydować będzie o prawnych skutkach tego typu umów dla najemców. Zgodnie z ogólną regulacją art. 678 Kodeksu cywilnego, w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu, nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. W świetle tego przepisu, w hipotetycznym przypadku wypowiedzenia Skarżącym umowy najmu przez przyszłego nabywcę – co może mieć miejsce, o ile Skarżący nie staną do przetargu na zbycie przedmiotowej nieruchomości, względnie jego wynik okaże się dla nich niekorzystny – interes prawny Skarżących może zostać naruszony jedynie w zakresie ustawowego terminu wypowiedzenia. Sąd ocenia, że to ewentualne naruszenie interesu prawnego Skarżących nie dotyczy jednak bezpośrednio zaskarżonej Uchwały, a dopiero przyszłej czynności o charakterze cywilnoprawnym (tak też wyrok WSA z 25.10.2007 r., II SA/Ke 510/07; ONSAiWSA 2010, nr 6, poz. 120). Podobnie rzecz ma się z ewentualnym (o ile w ogóle) naruszeniem interesu prawnego Skarżących w związku z ustalonymi przez strony zasadami rozliczenia nakładów po ustaniu stosunku najmu. Konkludując, zaskarżona Uchwała wyrażająca zgodę na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, podjęta w wyniku przysługiwania Miastu uprawnień właścicielskich, nie narusza rzeczywistego, bezpośredniego ani aktualnego interesu prawnego Skarżących. W szczególności Skarżący nie wykazali, aby przysługiwało im oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonej Uchwały. Również Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – istnienia takiego uprawnienia się nie dopatrzył. Skoro Skarżący nie wykazali, że podjęcie zaskarżonej Uchwały narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., to w świetle tego przepisu, w braku wymaganej legitymacji skargowej, nie mogli skutecznie zaskarżyć Uchwały do sądu administracyjnego i domagać się jej merytorycznej kontroli. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, brak legitymacji skargowej – o ile nie ma charakteru braku oczywistego, nie wymagającego jakiejkolwiek analizy – stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob.: wyrok NSA z 17.02.2005 r., GSK 1342/04, CBOSA; wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 23.11.2005 r., I OSK 715/05, CBOSA; wyrok WSA z 27.06.2013 r., IV SA/Po 254/13, CBOSA). Brak legitymacji skargowej po stronie Skarżących, uniemożliwił Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej Uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, CBOSA). Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że przeznaczenie całej nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargu, bez przyznania najemcom lokali użytkowych położonych na tej nieruchomości pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 6 u.g.n., mieści się w granicach przyznanego gminie prawa do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.