IV SA/Po 84/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (AB.67400.169.2016) Starosta Z., wskazując na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej jako p.b.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę fundamentu i masztu elektrowni wiatrowej [...] W dniu [...] sierpnia 2016 r. [...] wniosło odwołanie od opisanej decyzji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie zaznaczyło, że wniosło odwołanie w związku z opublikowaną, w dniu [...] sierpnia 2016 r. informacją o jej wydaniu, w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, w szczególności na okoliczność ustalenia kręgu podmiotów znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz niezweryfikowanie, czy działka sąsiadująca oraz siedliska leżą w obszarze oddziaływania obiektu, jak również nie zbadanie skumulowanego oddziaływania trzech elektrowni wiatrowych mających powstać w odległości od siebie ok. 200-300 m, tworząc tzw. farmę wiatrową. Nadto zarzuciło naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji uznania, iż działki, które sąsiadują z działką gdzie ma powstać elektrownia wiatrowa, jak i pozostałe dwie elektrownie wiatrowe, nie znajduje się w obszarze oddziaływania tegoż obiektu. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając napisał, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Nadto wskazał, że Stowarzyszenie złożyło do Starosty podanie w sprawie dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ale wniosek wpłynął trzy dni po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Starosta wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, uchylił ww. postanowienie Starosty w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewoda stwierdził, iż sprawa w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zawisła przed organem odwoławczym na skutek wniesienia odwołań od decyzji Starosty, w związku z czym organem właściwym do rozpatrzenia podania Stowarzyszenia, wniesionego po wydaniu decyzji przez organ I instancji, jest organ odwoławczy. Wojewoda przyjął, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinien zostać rozpatrzony łącznie z odwołaniem Stowarzyszenia. Organ wyższego stopnia, orzekając w przedmiocie odwołania, rozstrzyga jednocześnie o uprawnieniach danej organizacji do udziału w postępowaniu. W tym przypadku nie jest uzasadnione wydawanie przez organ odwoławczy odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. W myśl art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stowarzyszenie nie było stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyższego stopnia ocenił, że Stowarzyszenie nie posiadało legitymacji do złożenia odwołania. Stosownie do art. 31 § 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Natomiast stosownie do treści art. 28 ust. 3 p.b., przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 p.b. stanowiący, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 363 z późn. zm., dalej jako u.i.o.ś.). Wojewoda uznał, że warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznej do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony było zatem ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c) u.i.o.ś., możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. W ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę taka ocena przeprowadzana jest wyłącznie w czterech przypadkach: 1. zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. wspomnianą ocenę przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli konieczność przeprowadzenia tej oceny została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji z [...] listopada 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskanej przez inwestora dla potrzeb realizacji przedmiotowej inwestycji, Wójt [...] nie nałożył obowiązku przeprowadzenia takiej oceny, 2. zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę także w przypadku, o jakim mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., tj. na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji. Takiego wniosku inwestor nie złożył, 3. zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. ocenę przeprowadza się w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda stwierdził, że inwestor nie dokonał zmian uzasadniających zastosowanie ww. przepisu. W dalszej kolejności Wojewoda zauważył, że w świetle art. 88 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przeprowadza się, w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW. Z uwagi na zakres rozpatrywanej inwestycji także ten przepis nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Wojewoda napisał, że zgodnie z art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Prowadzone przez Starostę postępowanie nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. W związku z tym wskazany przepis w rozpatrywanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania. Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, uchylenia decyzji organu I instancji, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciło: 1. naruszenie art. 79 ust. 1 u.i.o.ś., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę przedsięwzięcia na środowisko; zaznaczyło, że jest to postępowanie zgodne z art. 30 tej ustawy a nadto dotyczy dokumentów ujętych w art. 33 i art. 39 u.i.o.ś., 2. naruszenie art. 3 pkt 1, art. 33 ust. 1 p.b. poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla zespołu obiektów, które nie zapewniają możliwości ich użytkowania zgodnie z ich przeznaczeniem, ze względu na brak możliwości [podłączenia – dopisek Sądu] planowanej inwestycji do sieci, 3. naruszenie art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 5, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm., dalej jako P.o.ś.) i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) poprzez brak wskazania przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przyjmując, że inwestycja nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jakichkolwiek obliczeń w tym zakresie, co jest tym bardziej rażące, że nigdy nie była przeprowadzana ocena oddziaływania na przedsięwzięcie, bowiem organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, 4. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego w sprawie, braku wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego, co powodowało uznanie, że przedsięwzięcie może być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem oraz ustalenie obszaru oddziaływania obiektu na nieweryfikowalnych, tylko znanych inwestorowi przesłankach. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z 28 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 84/ WSA w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Stosownie do treści art. 134 § 1 .P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Użyte w cytowanym powyżej przepisie określenie "w granicach danej sprawy", jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1082/09, oznacza, że "sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, w której wydano zaskarżony akt prawny. Również dokonywanie przez sąd administracyjny nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których nie dokonały wcześniej organy administracyjne i w dalszej kolejności ocena tych materiałów prowadzi wprost do naruszenia zasady związania sądu granicami sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd rozpoznając skargę uwzględnia nowy materiał dowodowy, pochodzący spoza akt administracyjnych danej sprawy." W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest tylko postanowienie Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania S. Z. w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej pozostaje decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] pozwolenia na budowę fundamentu i masztu elektrowni wiatrowej [...] Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się bowiem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego, organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyr. NSA z dnia 16 listopada 2000r., sygn. akt V SA 235/00, niepubl.). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016 r. str. 601). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło jako strona, ani też jako podmiot na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] Jak wynika bowiem z akt sprawy Starosta [...] odmówił skarżącemu stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę fundamentu i masztu elektrowni wiatrowej [...]. Na skutek zażalenia na powyższe postanowienie Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji, wskazując, że skoro żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu wpłynęło do organu I instancji po wydaniu decyzji kończącej postępowanie przed tym organem, winno oczekiwać do czasu rozstrzygnięcia czy postępowanie będzie miało kontynuacje w II instancji. Uwzględniając powyższe przypomnieć należy, iż postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Zasada ta jasno wynika z art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Przy analizie przedmiotowej kwestii incydentalnej dotyczącej dopuszczalności złożenia odwołania przez skarżące Stowarzyszenie, istotne znaczenie ma art. 28 p.b., którego ust. 2 stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjątek od powyższej zasady został określony w art. 28 ust. 4 p.b., zgodnie z którym organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli wymagany jest udział społeczeństwa w postępowaniu zgodnie z u.i.o.ś. Jak słusznie stwierdził zatem Wojewoda Wielkopolski warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznej do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony było ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2580/11 (dostępnym na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, iż "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego ". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.i.o.ś., możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. W świetle obowiązujących przepisów ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się tylko: 1. jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.), 2. na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), 3. jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.), 4. w sytuacji braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.). Jak wynika z akt sprawy w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskanej przez [...] dla potrzeb realizacji rozpatrywanej inwestycji, Wójt [...] nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie nie występują również przypadki wskazane w art. 88 ust. 1 pkt 1 - 3 u.i.o.ś. Oznacza to, iż brak w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. umożliwiającego organizacji ekologicznej wniesienie odwołania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zasadnym było przyjęcie przez Wojewodę Wielkopolskiego, że [...] nie posiadało legitymacji do złożenia odwołania. Zasadnym było zatem stwierdzenie niedopuszczalności jego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Tożsame stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2017 r. w analogicznej sprawie ze skargi S. Z. sygn. akt IV SA/Po 56/17. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. MZ