IV SA/Po 841/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Gminy Ryczywół z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr XVII/125/2008 w przedmiocie regulaminu ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez gminę stwierdza nieważność uchwały nr XVII/125/2008 Rady Gminy Ryczywół z dnia 27 sierpnia 2008 r. /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska Rada Gminy Ryczywół działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej jako ustawa o systemie oświaty) uchwaliła w dniu 27 sierpnia 2008r. uchwałę Nr XVII/125/2008 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli. W § 1 w/w uchwały ustalono opłatę miesięczną za świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Ponadto w § 2 uregulowano, że w/w opłaty nie obejmują kosztów żywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. pismem z dnia [...] września 2009r. Nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa poprzez niekierowanie przedmiotowej uchwały do opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym tj. naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2007r. nr 68, poz. 449). Prokurator zarzucił także rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie bez delegacji ustawowej opłaty o charakterze stałym z naruszeniem zasady ekwiwalentności za świadczenia przedszkolne wykraczające poza podstawę programową. W uzasadnieniu Prokurator powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wskazał, iż rada gminy ma kompetencje do ustalania i pobierania opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych jedynie w zakresie wykraczającym poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Sposób zredagowania § 1 zaskarżonej uchwały oznacza, iż wskazane opłaty mają charakter stały i wnoszone są za każde dziecko w okresach miesięcznych. Brak jest przy tym jednak określenia świadczeń objętych opłatami i czasu, w którym w którym dziecko korzysta z usług przedszkola wykraczających poza podstawę programową. Takie ujęcie opłat powoduje zdaniem Prokuratora przyjęcie jednej i sztywnej opłaty za każde dziecko, która w praktyce nakłada na rodziców bądź opiekunów obowiązek jej ponoszenia bez względu na to, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek świadczenia poza podstawę programową i bez związku z tym, czy dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń.. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ryczywół w pełni podzieliła stanowisko Prokuratora i nadmieniła również o przygotowaniu projektu uchwały dostosowanej do wymogów ustawowych, której podjęcie zaplanowane jest w listopadzie 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na wstępie stwierdzić należy, że bezspornym jest, że uchwałą z dnia 25 listopada 2009r., nr XXVII/211/2009 Rada Gminy Ryczywół uchyliła uchwałę z dnia 27 sierpnia 2008r. uchwałę Nr XVII/125/2008 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli. Podjęcie przez Radę Gminy uchwały z dnia 25 listopada 2009r. o uchyleniu zaskarżonej uchwały nie powoduje jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że konsekwencją tej uchwały jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały dopiero od podjęcia uchwały uchylającej. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Nadto Sąd miał na uwadze, że zaskarżona uchwała miała zastosowanie i wywoływała skutki do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Ponadto dysponentem skargi na uchwałę Rady Gminy jest wnoszący ją Prokurator, który na rozprawie wniósł jak w skardze o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Oznacza to, iż w sytuacji nie wycofania skargi, Sąd zobowiązany był do jej rozpatrzenia i oceny zaskarżonego aktu prawa miejscowego pod kątem zarzucanych naruszeń prawa. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale Rady Gminy dotyczące opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach gminnych, stanowią istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na zasadzie przewidzianej w art. 147 § 1 ppsa. Obecnie nie budzi już bowiem wątpliwości, że uchwala podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt I OSK 971/05, LEX nr 196727 został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Oznacza to, iż mając na względzie nie opublikowanie zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, oczywistym jest naruszenie przez organ gminy art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Dla oceny regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale istotne znaczenie ma również przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił zaś, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa ta wynosi dziennie nie mniej niż 5 godzin, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W świetle przywołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Należy więc zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym w Obornikach , że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Trafnie Prokurator zakwestionował zatem § 1 przedmiotowej uchwały, w którym ustalono opłatę miesięczną za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w wysokości 35 zł. w przedszkolu w L., 35 zł. w Oddziale Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w L., 35 zł. dla oddziałów do 6 godzin dziennie w Przedszkolu w R. i 50 zł. dla oddziałów do 8,5 godzony w Przedszkolu w R. Takie ogólnikowe ujecie przedmiotowej opłaty powoduje przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń. Kontrolowana uchwala jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje, a więc również i taką, że wychowanek przedszkola będzie korzystał z części świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na fakt, że sądy administracyjne podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1189/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006r. sygn. akt IV SA/ Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007r. sygn. akt IV SA/Wr 122/07). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taki właśnie charakter mają opłaty ustalone w §1 zaskarżonej uchwały. Niejednokrotnie wskazywano też na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacenie świadczenia składa. Zaznaczyć należy, iż opłaty mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Tak, więc Rada winna wyraźnie określić co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego. W zaskarżonej uchwale brak takiej konkretyzacji, gdyż wymogu tego nie spełnia określenie zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały, a mianowicie, że opłata dotyczy świadczeń przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego Przywołany zapis nie precyzuje świadczeń z jakich korzystać będą dzieci, ani jaka będzie odpłatność tych świadczeń. Za konkretyzację opłat przewidzianych w §1 uchwały, nie może być bowiem uznane wyłączenie z zakresu tych opłat kosztów żywienia oraz kosztów oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. Dodać wypada, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jeżeli pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć należy, iż powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch podwodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy. W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002r. Nr 51, poz. 458 ze zm.), obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały wyznaczony został zakres takich bezpłatnych świadczeń. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też za naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełniają opłaty, których wysokość określono w § 1 zaskarżonej uchwały. Ustalenie tych opłat na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a jeżeli tak to jaki jest rozmiar tych świadczeń oraz ich jakość. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/I. Kucznerowicz /-/G. Radzicka /-/ B. Popowska jh