IV SA/Po 841/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w P. przy ul. [...] i ul. [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...] (ark. 18) obr. [...], wszczętego na wniosek E. S.A. Zażalenie w dniu 6 maja 2025 r. na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa, domagając się jego uchylenia i zmiany poprzez zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa domagając się jego uchylenia i podnosząc zarzut naruszenia art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.i art.124 § 2 k.p.a. poprzez nie zawieszenie ostępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzenneg, co grozi wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z pominięciem wyników strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz poprzez brak odniesienia się do zarzutu w zażaleniu z art.66 ust.7 UOOŚ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2025 r. poz. 1427) dalej: p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Mając na uwadze wskazane kryteria kontroli sądowej stwierdzono, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca wskazała, że postępowanie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", które stanowi zagadnienie wstępne. Należy wyjaśnić, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.12.2012r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem. W razie, gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11.01.2017r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Zawieszenie postępowania administracyjnego, oznacza przerwanie jego biegu co równoznaczne jest z odstąpieniem od generalnej zasady ciągłości postępowania administracyjnego i szybkości postępowania. Zawieszenie postępowania traktowane winno być zatem jako działanie szczególne, stanowiące swoisty wyjątek. Z tego też względu przepisy odnoszące się do zawieszenia postępowania nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający. W kontekście niniejszej sprawy zaznaczyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to akt prawa miejscowego przyjmowany w formie uchwały właściwej rady gminy. Nie stanowi on zatem rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej i konkretne. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt stanowienia prawa. Plan jako akt prawotwórczy ma zatem co do zasady działanie prospektywne i odnosi się do zdarzeń przyszłych, zgodnie z zasadą nie działania prawa wstecz. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2018 r., II OSK 2819/18, z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 931/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 29/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1643/18,; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 71/19). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Żaden z przepisów ustawy środowiskowej, jak również żaden przepis szczególny, nie uzależniają ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedyna zależność między decyzją środowiskową a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 z późn. zm.) który nakazuje organowi zbadanie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko jeżeli plan ten został uchwalony. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wydanie decyzji środowiskowej uzależnione jest od uprzedniego uchwalenia (i wejścia w życie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zagadnieniem wstępnym (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA), którego rozstrzygnięcie jest konieczne do wydania decyzji środowiskowej ". (wyrok NSA z dnia 21 września 2021r., sygn. akt III OSK 579/21). Z treści przywołanego przepisu nie wynika, aby decyzja środowiskowa nie mogła być wydana jeżeli nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, brak planu nie stanowi przeszkody do wydania decyzji środowiskowej. Przepis ten nakłada na organ administracji wyłącznie obowiązek zbadania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami już uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwość wydania decyzji środowiskowej, pomimo braku uchwalenia planu miejscowego potwierdza również treść art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisem szczególnym w odniesieniu do przepisów k.p.a. regulujących zasady zawieszenia postępowania administracyjnego jest art. 86d ustawy środowiskowej. Wymienia on dwie przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. wniosek złożony przez podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz jeżeli nie zagraża to interesowi społecznemu. Ustawodawca w sposób jednoznaczny zrezygnował z warunku niesprzeciwiania się innych stron postępowania niż wnioskodawca. Reasumując, wobec braku regulacji szczególnych stwierdzić należało, że przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić przesłanki określonej w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazano wyżej przystąpienie do sporządzania planu miejscowego nie stanowi zagadnienia, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Poza tym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zaś rozstrzygnięcia, jest to akt prawodawczy, zmieniający powszechnie obowiązujący stan prawny na obszarze danej jednostki podziału terytorialnego państwa. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, iż w toku postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zawieszenie toczącego się postępowania, w tym nie wyłoniło się zagadnienie wstępne, czyniące koniecznym zawieszenie tego postępowania na podstawie cytowanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie administracyjne rozstrzyga w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili orzekania, zaś przyszłe zmiany prawa, tak miejscowego, jak i powszechnie obowiązującego, nie mogą stanowić przesłanki zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na ich wprowadzenie. W związku z powyższym uznając złożoną skargę za niezasadną, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.