IV SA/Po 854/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 04 października 2007r. przy udziale sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z-cy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...]. /-/ P.Miładowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus IV SA/Po 854/06 Uzasadnienie R. C. wniósł o przyznanie mu pomocy społecznej w formie zasiłków celowych na "bilety MZK na miesiąc, żarówka 3,5 zł, listy polecone 2x3,5=7 zł, dopłata za aparat słuchowy 2004 – 600 zł mój wkład" oraz "odbitki Samorządowe Kolegium Odwoławcze, WSA, karta telefoniczna, odwołanie Woj. Sąd. Administracyjny znaczki, dresy, slipy – zabiegi, za gaz VI-VII 2006r.- wszystkie niezbędne potrzeby, owoce miękkie, warzywa, napoje letnie podczas wys. temperatur". W dniu [...] roku Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. w odpowiedzi na wnioski o pomoc R. C. z dnia [...] roku (nr [...]) oraz z dnia [...] roku (nr [...]) skierowane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. wydał decyzję (urzędowy nr decyzji [...]) odmawiającą przyznania R. C. pomocy finansowej na "listy polecone, dopłatę za aparaty słuchowe 2004 – 600 zł – mój wkład, odbitki, bilety MZK, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, WSA, kartę telefoniczną odwołania Woj. Sądu Adm. z rozm. telef. z mecenasem z Woj. Sądu Adm". W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej art. 3 ust. 4, art. 4, art. 106 ust. 1 Ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r.".. Nie precyzując zakresu żądania R. C. pismem z dnia [...] roku odwołał się od wyżej wskazanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrując w dniu [...] roku rzeczone odwołanie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I Instancji (sygn. akt [...]). Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr 64 poz. 593 ze zm. – zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), wskazując ogólnie, iż z treści tego przepisu wynika, że "osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe poprzez własne zaangażowanie, środki, możliwości i uprawnienia, a dopiero niemożność pokonania w ten sposób opisanych sytuacji stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa" wskazując, iż R. C. nie podejmuje żadnych prób poprawienia swojej sytuacji materialnej. Następnie organ powołał się na art. 7 i art. 8 tejże ustawy wskazując wymienione tam powody udzielania pomocy społecznej oraz krąg osób, którym pomoc taka przysługuje. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ zwrócił uwagę na wynikające z przepisów ustawy (art. 39 ustawy o pomocy społecznej) zasady przyznawania zasiłków celowych, uznaniowość w przyznawaniu tego świadczenia oraz związaną z tym niedookreśloność zwrotu "niezbędna potrzeba bytowa", którego interpretacja leży w gestii organu orzekającego o przyznaniu zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym jako przykład potrzeb niebędących niezbędnymi potrzebami bytowymi – "sfinansowanie udziału adwokata jako pełnomocnika przed Sadem oraz koszt i sposób korespondencji z organem odwoławczym lub Sądem". Organ odwoławczy podkreślił fakt, iż spełnienie przez osobę ubiegającą się o świadczenia warunków przewidzianych w art. 7 i art. 8 ustawy jest wszakże warunkiem koniecznym przyznania takiej pomocy, nie jest jednak warunkiem wystarczającym. Wydanie decyzji pozytywnej uzależnione jest bowiem w szczególności od finansowych możliwości organu przyznającego świadczenia (w tym wypadku chodzi o Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L.) jak również od ilości osób "uprawnionych do uzyskania pomocy". Organ zaś tę pomoc przyznający rozdysponowuje dostępne środki finansowe uwzględniając sytuację ubiegających się oraz okoliczności obiektywne. Nie bez znaczenia, zdaniem organu, jest w tej sprawie fakt, iż R. C. regularnie otrzymuje od miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. pomoc finansową. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została następnie w dniu [...] roku zaskarżona przez R. C. pismem z dnia [...] roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organ administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2000 rok nr 98 poz. 1071 ze zm. – zwany dalej Kpa) organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, czego zdaniem Sądu nie uczynił. Obowiązkiem organu administracji jest zatem wnikliwe i szczegółowe rozważenie czy w tej konkretnej sprawie sytuacja życiowa R. C. oraz okoliczności sprawy uzasadniają przyznania mu, bądź też odmowę przyznania zasiłku celowego. W szczególności - badając te okoliczności organ winien w sposób gruntowny i wyczerpujący przeanalizować wszystkie, poszczególne żądania wskazane przez R. C. we wniosku o przyznanie pomocy finansowej oraz dokonać szczegółowego rozważenia tychże poszczególnych żądań i przeprowadzić ich wszechstronną ocenę, a nastęnie odnieść się kolejno do każdego z nich z osobna, jak równie rozważyć wszelkie uwarunkowania i przesłanki przyznania skarżącemu pomocy finansowej w trybie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zarówno uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, jaki i drugoinstancyjnej w niniejszej sprawie pozbawione jest elementów wskazujących na to, iż organy wydające te decyzje szczegółowo zbadały we wskazanym powyżej zakresie stan faktyczny sprawy, ani - co równie istotne - że rozważyły zakres i treść każdego z żądań R. C. oraz przesłanki uzasadniające takie a nie inne rozstrzygnięcie w stosunku do każdego z nich. Tak organ pierwszej jak i drugiej instancji w decyzjach nie odniosły się i nie rozważyły zasadności przyznania zasiłków celowych na poszczególne wskazane we wniosku i odwołaniu R. C. cele. Nie tylko poprzestały one na lakonicznych jedynie stwierdzeniach w przedmiocie słuszności przyznania R. C. pomocy finansowej w ogóle, ale także do części spośród oczekiwanych form pomocy w treści decyzji nie ustosunkowały się wcale (przykładowo tylko wskazując – w decyzjach obu instancji brak ustosunkowania się do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na "gaz VI-VII 2006 r." czy "owoce"). Kolejną kwestią, do której organy pierwszej i drugiej instancji nie odniosły się w sposób wystarczający jest zagadnienie czy wskazane przez R. C. potrzeby, na które miałyby być przyznane zasiłki celowe należą do kategorii "niezbędnych potrzeb życiowych". Poprzestanie na stwierdzeniu, iż takie ich zakwalifikowanie stanowi warunek konieczny przyznania zasiłku uznać należy za całkowicie niewystarczające. Organ winien w uzasadnieniu decyzji okoliczność tę ocenić w stosunku do poszczególnych żądań wniosku oraz ocenę tę uzasadnić (zwłaszcza wskazawszy uprzednio, niedookreśloność tego zwrotu oraz konieczność każdorazowego interpretowania go w kontekście konkretnego żądania wniosku i okoliczności), czego z obrazą art. 107 § 3 Kpa nie uczynił. Przepis ten zawiera normę, wg której uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji cechuje natomiast lakoniczność, ogólnikowość i abstrakcyjność. Treść rozstrzygnięć, podobnie jak zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na pobieżność dokonanej przez organy oceny rozpoznawanej sprawy. Nie jest usprawiedliwieniem takiego stanu rzeczy uznaniowość przyznania zasiłku przewidzianego w art. 39 ustawy o pomocy społęcznej. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia bowiem organu administracji od obowiązku szczegółowego zbadania przedmiotu sprawy i odniesienia się do wszystkich oczekiwań i okoliczności podniesionych przez osobę występującą z wnioskiem (odwołaniem). Taki stan rzeczy prowadziłby bowiem do dowolności i arbitralności w podejmowaniu tego rodzaju decyzji. Rozważając zarówno wniosek, jak i odwołanie od decyzji R. C. organ administracji winien – jak wskazano wcześniej - szczegółowo rozważyć i odnieść się do poszczególnych jego żądań. Winien ustalić rzeczywisty zakres oczekiwań wnioskodawcy (odwołującego się) oraz rozważyć czy, a jeśli tak - to w jakiej części zasługują na uwzględnienie. Podniesiona okoliczność, iż R. C. "objęty jest systematyczną pomocą przez [...] MOPR", nie powoduje, iż organ może opierając się na tej podstawie udzielenia pomocy odmówić. Organ winien rozważyć czy w danym przypadku nie zachodzą okoliczności, które mogłyby ewentualnie uzasadniać przyznanie świadczenia w niższej wysokości albo spełnienie tylko części spośród zgłoszonych żądań. Odnosząc się do przytoczonych przez organ drugiej instancji argumentów, w myśl których Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. ma ograniczone możliwości finansowe w zakresie przyznawania pomocy, co przy dużym zapotrzebowaniu na tę pomoc powoduje konieczność przyznawania jej osobom, które w ocenie organu najbardziej jej potrzebują należy - co do zasady należy uznać słuszność takiego stwierdzenia (art. 3 pkt 3 i pkt 4 ustawy o pomocy społecznej). Niedopuszczalna jest jednak odmowa przyznania pomocy finansowej w oparciu jedynie o tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenie bez dokładnego i wyczerpującego odniesienia do konkretnej sprawy. Jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 01 marca 2006 roku (sygn. akt I SA/Wa 104/06, LEX nr 197481 "Możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji. Za gołosłowne uznać należy stwierdzenie, że ośrodek pomocy społecznej nie posiadał wystarczających środków, bez wskazania jakiegokolwiek dowodu dla uprawdopodobnienia tego stanowiska. Inaczej rzecz ujmując, organy powinny wykazać jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało." (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 180/06, LEX nr 197477 w przedmiocie uzależniania rozmiar świadczonej pomocy od celów i możliwości pomocy społecznej oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469 dotyczącego konieczności dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy). W niniejszej sprawie tak Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie wykazały skutecznie braku dostępnych środków finansowych, który mógłby skutkować nieprzyznaniem R. C. pomocy. Organy te również w żaden sposób nie skonkretyzowały okoliczności, iż potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej zapewnianej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. zasługują na pierwszeństwo w zaspokojeniu przed żądaniami R. C., a w konsekwencji tego faktu istnieje konieczność odmowy, bądź też częściowego tylko spełnienia jego żądań. W aktach sprawy brak dokumentacji, która chociażby uprawdopodabniałaby taki stan rzeczy. Generalnie zatem należy zgodzić się ze stwierdzeniami organu drugiej instancji dotyczącymi zasad przyznawania pomocy finansowej w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej oraz dokonaną przez niego wykładnią przepisów. Z uwagi jednak, na fakt, iż rozważania organów obu instancji pozostały bez bezpośredniego odniesienia się do konkretnej sprawy i poprzestano jedynie na ogólnych, abstrakcyjnych w istocie stwierdzeniach nie można uznać, że spełnione zostały wymogi stawiane decyzjom administracyjnym przez przepisy prawa, a tym samym uznać decyzji odmawiającej przyznania pomocy R. C. oraz decyzji organu drugiej instancji utrzymującej tą decyzję mocy za wydaną z poszanowaniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zaś za dostatecznie i prawidłowo uzasadnioną. W oparciu o art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kpa należy stwierdzić, iż niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności polegające na zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również niedoskonałość uzasadnienia rozstrzygnięcia – co jak wskazano ma miejsce w niniejszej sprawie – jest wystarczającym powodem wyeliminowania z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia. Ogólność argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w niniejszej sprawie spowodowała, iż organ ten w analogicznej sprawie (fakt znany Sądowi z urzędu – sprawy rozpatrywane były na tej samej wokandzie – sygn. akt [...] (decyzja [...])) posłużył się tą samą retoryką uchylając jednakże, nie jak w niniejszej sprawie – utrzymując w mocy, decyzję organu pierwszej instancji (por. cytowany w obu uzasadnieniach fragment "Warto zwrócić uwagę, że przy ustalaniu warunków przyznania zasiłku celowego ustawodawca posługuje się pojęciem niedookreślonym prawnie "niezbędna potrzeba bytowa", którego interpretacja i ocena należy do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek." jak również z treścią uzasadnień w sprawach [...] (decyzja [...]),[...] (decyzja [...]))). W istocie zatem wskazana ogólnikowość wprowadza dowolność interpretacyjną uzasadnienia decyzji podlegającą na tym, iż dokonuje się wykładni uzasadnienia w kontekście treści zapadłego rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak – jak powinno to mieć miejsce – że uzasadnienie wyjaśnia motywy podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Przy uchylaniu decyzji organów pierwszej i drugiej instancji Sąd wziął również pod uwagę fakt, iż nie dysponował oryginałami wniosków R. C. o przyznanie pomocy. Z uwagi na to oraz wziąwszy pod uwagę dużą ilość skarg R. C. rozpatrywaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oraz nieprzesyłanie Sądowi pełnych akt administracyjnych przez zobowiązane do tego organy powstaje uzasadniona wątpliwość w przedmiocie tego, czy w innej sprawie nie zapadło już rozstrzygnięcie odnoszące się do przedmiotu niniejszej sprawy. Taki zaś stan rzeczy – gdy zaistnieje tożsamość przedmiotu w dwóch sprawach powinien skutkować umorzeniem postępowania na mocy art. 105 Kpa. Nadto należy zauważyć, że decyzja pierwszoinstancyjna została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. podczas gdy z treści decyzji wynika, iż uprawnionym do jej wydania jest Dyrektor Ośrodka. Z akt sprawy nie wynika aby Zastępca Dyrektora był upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, takim zaś upoważnieniem Zastępca winien się był wykazać, skoro decyzję podpisał. Stąd uzasadniona wątpliwość co do istnienia takiego przedmiotowego i podmiotowego zakresu umocowania. Tego rodzaju występujące braki można uznać, za mające istotny wpływ na wynik sprawy, a połączone dodatkowo z powołaniem się w treści decyzji na upoważnienie do wydania decyzji dla innej niż wydająca decyzję osoby stanowią podstawę – jeśli nie do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156§1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej ppsa), to co najmniej uchylenia wydanej przez Zastępcę Dyrektora MOPR decyzji na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. C ppsa. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz- Frymus AT