IV SA/Po 864/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor Sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubasz z dnia 17 grudnia 2020 r., Nr XXIII/205/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Poznańskiej i Polnej we wsi D. – etap I 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 2KDW oraz § 8 pkt 9 uchwały, w zakresie wyrazów: "związanych z obiektami infrastruktury technicznej o powierzchni niezbędnej dla realizacji inwestycji oraz"; 2. zasądza od Gminy Lubasz na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Lubasz w dniu 17 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXIII/205/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Poznańskiej i Polnej we wsi Dębe – etap I. Podstawę prawną tej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 Nr 16, poz. 95, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 dalej jako: "u.p.z.p."). Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej również jako: "Wojewoda") wniósł skargę na opisaną powyżej uchwałę Rady Gminy Lubasz z dnia 17 grudnia 2020 r. Nr XXIII/205/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Poznańskiej i Polnej we wsi Dębe – etap I. Podając, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w części, dlatego w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł skargę do Sądu. Wojewoda zaskarżył opisaną uchwałę w części: - w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2KDW - oraz zapisu § 8 pkt 9 uchwały, w zakresie wyrazów: "związanych z obiektami infrastruktury technicznej o powierzchni niezbędnej dla realizacji inwestycji oraz" a także wniósł w skardze wniósł o: 1) Stwierdzenie nieważności opisanej uchwały w części: - w zakresie ternu oznaczonego symbolem 2KDW - oraz zapisu § 8 pkt 9 uchwały w zakresie wyrazów: "związanych z obiektami infrastruktury technicznej o powierzchni niezbędnej dla realizacji inwestycji oraz" ze względu na istotne naruszenie prawa 2) Zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odniesieniu do trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda w skardze wskazał na następujące nieprawidłowości. Wojewoda zwrócił uwagę na to, że granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu muszą zostać określone na tyle precyzyjnie aby możliwe było dokładne określenie terenu, który zostanie objęty projektem danego planu. Jednocześnie określenie granic obszaru objętego projektem planu należy do wyłącznych uprawnień rady gminy i tylko ona jest władna do zmiany granic opracowania projektu planu (wyłącznie w drodze zmiany uchwały o przystąpieniu). W dniu 30 kwietnia 2019 r. Rada Gminy Lubasz, na mocy art. 14 ust.1 u.p.z.p. podjęła uchwałę nr V/56/19 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Poznańskiej i Polnej we wsi Dębe. Zakres obszaru objętego planem miejscowym, zgodnie z uchwałą o przystąpieniu został ograniczony do wybranych terenów położonych we wsi Dębe i przedstawiony w załączniku graficznym do tej uchwały. W ocenie Wojewody analiza porównawcza załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznika graficznego do uchwalonego w dniu 17 grudnia 2020 r. planu miejscowego, wskazuje, że przedmiotem procedowanego i uchwalonego planu są także tereny, które wykraczają poza obszar dopuszczony przez Gminę Lubasz w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, tj. teren części działki o numerze ewidencyjnym 191/5 (fragment terenu 2 KDW graniczący od północy z działką nr 91/2). Wojewoda wskazał, że w piśmie z dnia 05 lutego 2021 r. Wójt Gminy Lubasz wyjaśnił, że rozbieżność opisana w skardze wynika z niedopatrzenia na etapie sporządzania projektu planu miejscowego. Zdaniem Wojewody opracowanie przez organ wykonawczy projektu planu w granicach wykraczających poza granice określone przez radę Gminy uchwałą o przystąpieniu, stanowi naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego i wiąże się z konsekwencjami określonymi w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W drugiej kolejności, w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda przedstawił następujące wątpliwości. W § 8 pkt 9 zaskarżonej uchwały, dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolami od 1RM do 4RM, dopuszczono wydzielenie działek budowalnych, związanych z obiektami infrastruktury technicznej o powierzchni niezbędnej do realizacji inwestycji. Tymczasem, zgodnie z art. 93 pkt 2a i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako: "u.g.n.) podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntowych projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrze. W związku z powyższym według Wojewody Rada Gminy Lubasz wprowadzając do treści planu miejscowego zapisy umożliwiające wydzielenie z terenów rolnych działek przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną (według Wojewody zasadniczo uwzględniając charakterystykę infrastruktury technicznej należy przyjąć, że zapis ten dotyczy wydzielania działek o powierzchni mniejszej niż 0,30000 ha) wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej i naruszyła zasadę działania w granicach i na podstawie prawa. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 06 października 2021 r. Rada Gminy Lubasz uznała za zasadne uchybienia wskazane w skardze Wojewody z dnia 24 października 2021 r., przychylając się do skargi i jednocześnie wniosła o wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. z dnia 17 grudnia 2020 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 22 listopada 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 20 października 20201 r. sąd rozpoznał przedmiotową sprawę z zakresu zagospodarowania przestrzennego na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, z uwagi na potrzebę szybkiego rozpoznawania tego rodzaju spraw oraz trudności w przeprowadzeniu rozprawy na odległość na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. z dnia 16 października 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). Strony zostały poinformowane o możliwości złożenia w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miały być złożone lub podniesione na rozprawie. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, CBOiS oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOiS). Przy czym należy zastrzec, że badanie procedury planistycznej w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w zakresie objętym dwoma zarzutami skargi Wojewody. Pierwszy zarzut skargi dotyczy obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu (uchwała nr V/56/19 Rady Gminy Lubasz z dnia 30 kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Poznańskiej i Polnej we wsi Dębe oraz załącznik graficzny określający granicę obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) i przekroczenia jego granic w badanej uchwale dotyczącej przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXIII/205/20 Rady Gminy Lubasz w z dnia 17 grudnia 2020 r.). Wojewoda zażądał w skardze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały odnośnie do całego terenu 2KD-W. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 631/17 (CBOiS) uchwała o przystąpieniu w sposób jednoznaczny określiła i przesądziła o granicach terenu, do którego mają się odnieść wszelkie ustalenia planu. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi formę obszaru objętego projektem planu miejscowego, a jego funkcją jest jednoznaczne wskazanie granic przyszłego planu. Oznacza to, że żaden obszar niewskazany w uchwale w sprawie przystąpienia nie może zostać objęty ustaleniami planu. W podobny sposób do problematyki zakresu obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3008/19 (CBOiS) przyjmując, że określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia (zmiany) planu obszar, wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Innymi słowy wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru prowadzone są czynności planistyczne i opracowywany projekt lokalnych norm prawnych. Jedynie w odniesieniu do tego obszaru będą obowiązywać uchwalone przepisy prawa. Obszar tej musi następnie odpowiadać rysunkowi planu, który zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi załącznik do uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Teren planu wyznaczony w uchwale o przystąpieniu musi być tożsamy z częścią graficzną planu, a część tekstowa planu stanowiąca treść uchwały może odnosić się wyłącznie do terenu objętego uchwałą w sprawie przystąpienia do uchwalenia (zmiany) planu i w konsekwencji części graficznej planu (rysunku planu). W podobny sposób wypowiada się orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 24/19 (praw., CBOiS) dotyczącym wyznaczenie granic obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazano, że załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice obszaru objętego projektowaną zmianą. Oznacza to, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmianą) musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a w każdym razie obszar uchwalonego planu nie może być większy niż pierwotnie zakładano rozpoczynając procedurę planistyczną. Tymczasem, jak zasadnie wskazał Wojewoda w skardze, w przypadku terenu oznaczonego na rysunku (cześć graficzna) analizowanej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako teren 2KDW wykroczono poza obszar wskazany w wyżej wymienionej uchwale o przystąpieniu, (przekroczenie granic wyznaczonych w uchwale o przystąpieniu obejmuje co prawda tylko część terenu oznaczonego jako 2KDW, jednakże dla zachowania przejrzystości planu Sąd uznał zarzut skargi Wojewody odnoszący się do całości terenu 2KDW jako zasadny, Rada Gminy Lubasz również przychyliła się do tego zarzutu w odpowiedzi na skargę), co należało zakwalifikować jako naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wykroczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarowo poza granice wyznaczone w uchwale "przystąpieniowej", skutkować winno stwierdzeniem nieważności planu jako niepoprzedzonego w odpowiednim zakresie uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia, co stanowi istotne naruszenie prawa. Drugi zarzut skargi dotyczy dopuszczenia w zaskarżonej uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podziału nieruchomości na terenach zabudowy zagrodowej, bez określenia w części tekstowej uchwały minimalnej powierzchni działek wydzielanych. W § 8 pkt 9 skarżonej uchwały dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolami od 1RM do 4RM, dopuszczono wydzielenie działek budowalnych, związanych z obiektami infrastruktury technicznej o powierzchni niezbędnej do realizacji inwestycji. Ustawa o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, dalej jako: "u.g.n.") w art. 93 przewiduje ograniczenia podziału nieruchomości. Zgodnie z ustępem 2a. powołanego przepisu podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 3a. u.g.n., o którym mowa w ust. 2a, wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjmuje, że teren pod zabudowę zagrodową należy de facto kwalifikować jako teren rolniczy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 779/19 (orzeczenie prawomocne, CBOiS) wyjaśniono, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne i - nawet jeśli teren ten zostanie zabudowany - nadal będzie miał status gruntów rolnych. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r., II SA/Kr 780/19 (orzeczenie prawomocne, CBOiS) dotyczącym istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego wskazano, że zapis uchwały, umożliwiający podział działek na działki mniejsze niż 0,3 ha (30 arów) w terenach zabudowy zagrodowej (które de facto są terenami rolnymi) narusza przepisy art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co należy ocenić jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie jest mniejsza niż 0,3000 ha. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 521/18, orzeczenie prawomocne, CBOiS). Paragraf 8 pkt 9 zaskarżonej uchwały stanowi: "Na terenach zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolami 1RM, 2RM, 3RM i 4 RM z uwzględnieniem § 6 ustala się dopuszczenie wydzielenia działek budowlanych, związanych z obiektami infrastruktury technicznej o powierzchni niezbędnej do realizacji inwestycji oraz przeznaczonych na poszerzenie nieruchomości sąsiednich". Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały tj. treści § 8 pkt 9 wykazała, że w zakresie wyrazów: "związanych z obiektami infrastruktury technicznej o powierzchni niezbędnej dla realizacji inwestycji oraz" nie odpowiada ona wymogom prawa wskazanym w u.g.n., przy czym waga stwierdzonego naruszenia prawa materialnego ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia jej nieważności w oprotestowanej skargą części. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lubasz z dnia 17 grudnia 2020 r. Nr XXIII/205/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Poznańskiej i Polnej we wsi Dębe – etap I. w zakresie obejmującym teren 2KDW oraz w zakresie treści § 8 pkt 9 uchwały, odnośnie wyrazów: "związanych z obiektami infrastruktury technicznej o powierzchni niezbędnej dla realizacji inwestycji oraz" ze względu na opisane powyżej istotne naruszenia prawa. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Gminy Lubasz zwrot opłaty za czynności radcy prawnego w wysokości [...],00 zł ([...] złotych). Przy czym Sąd nie znalazł w oparciu o art. 206 p.p.s.a. podstaw do tego by uwzględnić wniosek Rady Gminy Lubasz o "wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego", tj. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub w części, gdyż Rada Gminy Lubasz uznała za zasadne uchybienia wskazane w skardze Wojewody, a sama skarga została uwzględniona w całości.