IV SA/Po 874/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania S. S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. S. zwrócił się do GOPS o udzielenie o przyznanie zasiłku celowego na zakup za 500 zł środków czystości. Następnie organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy K. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków czystości z uwagi na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz korzystanie ze świadczenia niepieniężnego w formie dożywiania. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ I instancji podniósł, że strona od wielu lat nie podejmuje żadnych działań w celu podjęcia jakiejkolwiek pracy, oświadczając, iż chce pracować jako kierowca autobusu, choć nie posiada aktualnego kompletu uprawnień do wykonywania tegoż zawodu, a "jako robotnik niewykwalifikowany nie chce pracować". W wyuczonym zawodzie - hydraulik, wnioskodawca nigdy nie pracował i nie wyraża zgody na przekwalifikowanie zawodowe. Pomimo posiadania dużego lokalu mieszkalnego, strona kategorycznie odmawia również możliwości wynajmu części lokalu, co mogłoby poprawić sytuację materialną. Ponadto organ podniósł, iż w odwołaniu strona podniosła, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], przyznano mu świadczenie niepieniężne w formie pokrycia rachunków za pobór wody na kwotę [...] zł, kierując się identyczną sytuację życiową i materialną co przy odmowie. W dalszej części odwołania strona wskazała, że miała przyznawane świadczenia "głodowe". W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa podniósł, że przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) stwarza możliwość, a nie konieczność przyznania zasiłku celowego. Jest on świadczeniem fakultatywnym, tj. uzależnionym wyłącznie od uznania administracyjnego. Organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać świadczenie. Organ podkreślił, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej, nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt I SA 1649/93, pub. ONSA z 1995 r., Nr 1, poz. 33) pozostawiając kwestię ustalenia jego wysokości uznaniu administracyjnemu. "Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczało możliwości organu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006r, sygn. akt I OSK 777/05). Kolegium podkreśliło, iż organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego z jednej strony, a z drugiej, w możliwościach finansowych, pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb. Kiedy bowiem środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnienie sytuacji subiektywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej. Pomoc ta nie może mieć charakteru stałego-podstawowego, lecz charakter subsydiarny - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z 26 kwietnia 1999r. (sygn. akt II SA/Ka 13 16/97, OSS 1999/4/111). Organ podniósł, iż wnioskodawca od wielu lat nie podejmuje żadnych działań w celu podjęcia jakiejkolwiek pracy, oświadczając iż chce pracować jako kierowca autobusu, choć nie posiada aktualnego kompletu uprawnień do wykonywania tegoż zawodu (brak badań psycho-technicznych), a jako robotnik niewykwalifikowany nie chce pracować. W wyuczonym zawodzie - hydraulik, skarżący nigdy nie pracował i nie wyraża zgody na przekwalifikowanie zawodowe. Pomimo posiadania dużego lokalu mieszkalnego, strona kategorycznie odmawia możliwości wynajmu części lokalu, co mogłoby poprawić sytuację materialną. Powyższe znajduje również potwierdzenie w jednoznacznym oświadczeniu strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. Postawa odwołującego się w sytuacji trudnych warunków na runku pracy świadczy o niechęci podjęcia działań celem przezwyciężenia sytuacji życiowej w jakiej się znalazł. Organ ponadto zwrócił uwagę, że świadczenia niepieniężnego w formie zakupu środków czystości przyznanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., skarżący nie zrealizował, choć od decyzji nie odwołał się, utrzymując iż nie wystarczy to na odpowiednie dla niego kosmetyki. Organ zwrócił uwagę, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ zwrócił również uwagę, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odmawia podjęcia pracy innej niż kierowca autobusu, pomimo iż nie robi nic w kierunku aby uzyskać komplet aktualnych uprawnień i nie podejmuje działań w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w swojej decyzji bezspornie wykazał, powołując konkretne okoliczności, że odwołujący się swoim postępowaniem uchybił obowiązkowi współdziałania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. S. podnosząc w ślad za odwołaniem, iż pomimo identycznej sytuacji przyznano mu zasiłek celowy na pokrycie rachunków za pobór wody. W odpowiedzi na skargę organ w niósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem sprawy jest odmowa przyznania zasiłku celowego. Podstawę odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanej pomocy stanowił brak współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacza jednak, że organ ma automatycznie przyznać mu wnioskowaną pomoc. Sam fakt spełnia przez osobę ubiegającą się o świadczenie kryteriów z art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących jak również sama postawa skarżącego w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika powyższego przepisu możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia i jego wysokość zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Powyższe oznacza, iż organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej " Kpa") dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił m.in. art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia ( art. 11 i art.106 ustawy o pomocy społecznej ). Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Ponadto wskazać należy, iż w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że brak współdziałania, o czym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej , może wynikać z różnych przyczyn, jednak nie będzie błędem stwierdzenie, że jest to działanie, u podstaw którego raczej leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy w przedmiotowej sprawie wydając decyzję odmowną nie przekroczyły granic swobodnego uznania. W ocenie Sądu organ zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonał ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa. Organ w obszernym uzasadnieniu w sposób przekonywujący opisał postawę skarżącego, którą uznać należy za postawę roszczeniową tzn. skarżący nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazł. Przede wszystkim, jak trafnie wskazano w uzasadnieniach decyzji obu instancji, skarżący nie podejmuje żadnych działań celem przezwyciężenia tej sytuacji, o czym świadczy choćby fakt odmowy podjęcia pracy innej niż kierowca autobusu – i to w sytuacji, gdy skarżący nie robi nic w celu uzyskania kompletu aktualnych uprawnień wymaganych na takim stanowisku – a także brak zgody na wynajem części lokalu, który zamieszkuje, w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że skarżący ma przyznane niepieniężne w formie zakupu środków czystości, których nie zrealizował twierdząc w odwołaniu, że "głodowe" 50 zł na zakup środków czystości nie starczy na zakup wody po goleniu Old Spice. Pamiętać również należy, iż skarżący korzysta z pomocy w formie dożywiania. Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, że całokształt okoliczności sprawy wskazuje na brak współpracy skarżącego z organem i braku chęci przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Jeszcze raz należy podkreślić, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma służyć jako wsparcie, a nie jako środek do zaspokojenia wszelkich potrzeb zainteresowanej bez podejmowania z jej strony jakichkolwiek prób przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. W tym miejscu wskazać należy, iż fakt wydania w identycznym stanie faktycznym decyzji przyznającej świadczenie niepieniężne w formie pokrycia rachunku za pobór wody świadczy o dobrej woli organu, który nie chce pozostawić skarżącego bez wody. Powyższe nie oznacza jednak, iż skarżący nie prezentuje postawy roszczeniowej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.