IV SA/Po 88/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S.P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. Zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) na rzecz adwokata P.S. wynagrodzenie w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych podwyższone o kwotę [...] (słownie: [...]) złotych stawki podatków od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie [...] (słownie: [...]) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 3. Zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) na rzecz adwokata R.M. wynagrodzenie w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych podwyższone o kwotę [...] (słownie: [...]) złotych stawki podatków od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie [...] (słownie: [...]) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 30 września 2008 roku złożonym do Urzędu Miejskiego Spraw Obywatelskich w Poznaniu S.P. domagał się wymeldowania z pobytu stałego swego syna R.P. z mieszkania położonego w Poznaniu na [...][...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 roku Prezydent Miasta Poznania zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania powołując jako podstawę prawną art.97§ 1 pkt.4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(tekst jednolity Dz.U. nr 98 poz.1071 z 2000 z późniejszymi zmianami. Organ administracyjny pierwszej instancji zawieszenie postępowania uzasadnił ,iż w dniu 3 grudnia 2008 roku R.P. dostarczył kserokopię złożonego w dniu 27 października 2008 roku w Sadzie Rejonowym w sprawie [...] w [...] pozwu o złożonego przeciwko S.P. o naruszenie posiadania , a w treści pozwu znajdowało się też żądanie umożliwienia mu korzystania z pomieszczeń mieszkalnych na [...][...] w Poznaniu, gdzie nie ma dostępu. W dniu 21 sierpnia 2009 roku ustalono telefonicznie ,że w sprawie o przywrócenie naruszonego posiadania części lokalu nr [...] na [...] w Poznaniu wyznaczono pierwszy termin rozprawy. W uznaniu organu administracyjnego pierwszej instancji rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym o naruszenie posiadania lokalu jest zagadnieniem wstępnym w sprawie administracyjnej o wymeldowanie, ponieważ w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy przesłanki opuszczenia lokalu przez R.P.. Na poparcie twierdzeń organ administracyjny przytoczył stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym. W uznaniu organu administracyjnego pierwszej instancji prawomocne orzeczenie oddalające powództwo R.P. będzie oznaczało,iż zasadnym stanie się wymeldowanie. Jeżeli natomiast wymienionemu zostanie przywrócone posiadanie tego lokalu-będzie mógł do niego powrócić i jeżeli to uczyni, nie będzie podstaw do jego wymeldowania. Na powyższą decyzję zażalenie złożył S.P. wnosząc o uchylenie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania i dalsze jego prowadzenie. Zdaniem S.P. sprawy administracyjne w przedmiocie ewidencji ludności mają na celu wyłącznie potwierdzenie faktycznego miejsca pobytu czy to czasowego lub stałego. Skarżący podniósł, że organy administracyjne nie są uprawnione do badania tytułów prawnych do zamieszkania w określonym miejscu. Warunkiem wymeldowania oznaczonej osoby w drodze decyzji administracyjnej jest opuszczenie lokalu bez dopełnienia formalnego wymeldowania. Rezygnacja z przebywania w lokalu i opuszczenie miejsca stałego pobytu jest niezbędną przesłanką do wymeldowania określoną w artykule 15 ustęp 2 wymienionej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Instytucja zameldowania służy wyjątkowo do rejestracji danych o miejscu pobytu osób i ma charakter porządkowy. W dniu [...] grudnia 2009 roku Wojewoda Wielkopolski w sprawie [...] po rozpoznaniu zażalenia S.P. na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta Poznaniu utrzymał je w mocy. Wojewoda Wielkopolski powyższe rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że wyrok wydany w przedmiocie ochrony posiadania jest prejudykatem dla wymeldowania z pobytu stałego. Wniosek taki jest konsekwencją art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych(tekst jednolity z 2006 roku Dz. U. Nr 139,poz. 993 z późniejszymi zmianami.),gdyż o prejudycjalnym charakterze postępowania można orzekać tylko w oparciu o przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę określenia indywidualnych praw lub obowiązków. W kontekście tak określonych warunków zakwalifikowania sprawy jako prejudykatu dla innego orzeczenia stwierdzić należy, że art.15 ust.2 cytowanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wymaga dla skutecznego orzeczenia o wymeldowaniu opuszczenia miejsca stałego pobytu. Opuszczenie jest nie tylko fizycznym nie przebywaniem w oznaczonym miejscu ale także zamiarem nie przebywania w nim. Tylko w ten sposób może być ono odróżnione od faktycznego nie zamieszkiwania pod oznaczonym adresem. W uznaniu organu administracyjnego drugiej instancji w przypadku sporu co do charakteru nie zamieszkiwania w lokalu pod oznaczonym adresem postępowanie o ochronę posiadania stanowi istotny element oceny tego zdarzenia. W ocenie Wojewody wydanie decyzji w niniejszej sprawie meldunkowej możliwe będzie po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia sądu. W związku z tym zasadne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97§pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego . Na powyższe postanowienie Wojewody Wielkopolskiego S.P. złożył w terminie ustawowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, że został naruszony słuszny interes obywatela. Jego zdaniem postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania jego syna z zajmowanego wspólnie lokalu powinno zostać uchylone. Z treści jego pisma złożonego w toku postępowania sądowego w dacie 24 lutego 2010 roku wynika,że postępowanie toczące się przed sądem powszechnym z powództwa R.P. o przywrócenie naruszonego posiadania nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia o wymeldowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko tymi samymi argumentami prawnym i faktycznymi, które zawarł w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 roku. Pełnomocnik skarżącego S.P. w piśmie z dnia 15 lipca 2010 roku ostatecznie sprecyzował stanowisko S.P. i wniósł o uchylenie zskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 roku oraz o poznanie od Skarbu Państwa kosztów udzielonej skarżącemu pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych jak i stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może zostać wykonane. Na potwierdzenie swego stanowiska pełnomocnik skarżącego przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych wyrażających pogląd, że w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie organ administracyjny samodzielnie ustala przesłanki do wymeldowania tj. czy dana osoba dobrowolnie opuściła lokal bez zamiaru powrotu do niego ( Wyroki opublikowane w .Legalis: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 roku IV S.A./Wa 520/05, , Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2005 roku, IV S.A./Wa 506/05, Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 roku, IV S.A./Wa 915/07,Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 roku ,IV S.A./Wa 1298/07,Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2010 roku IV S.A./Wr 477/09,Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2010 roku, III S.A./Wr 381/09 oraz z 3 grudnia 2009 roku VIII SA/Wa 654/09 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 roku, II OSK 1426/07.Pełnomocnik S.P. wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z pisma prezesa Sądu Rejonowego [...] z dnia 3 września 2009 roku na okoliczność daty wytoczenia przez R.P. skutecznego pozwu o przywrócenie posiadania. Pełnomocnik uczestnika postępowania R.P. na rozprawie wniósł o oddalenie skargi popierając stanowisko wyrażone przez organu administracyjnego w zaskarżonej decyzji oraz o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego pełnionego z urzędu. Pełnomocnik uczestnika postępowania na podniósł, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z przyczyn podanych w zaskarżonym postanowieniu jest zasadne, co znajduje poparcie w orzecznictwie między innymi wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku w sprawie IIISA/Gd 447/2008. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu było więc, czy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2009 roku utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2009 roku w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie R.P. z pobytu stałego z lokalu na [...][...] nr [...] w Poznaniu było zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Organy administracji jako podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawie powołały przepis art.97§1 pkt.4 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym można zawiesić postępowanie administracyjne, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracyjny w tej konkretnie sprawie uzależnił wydanie decyzji merytorycznej w sprawie o wymeldowanie R.P. od treści wyroku, ma zapaść w toczącej się przed sądem powszechnym sprawy z powództwa R.P. przeciwko S.P. o naruszenie posiadania . W uznaniu Sądu, dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście tocząca się przed sądem powszechnym sprawa posesoryjna może mieć charakter prejudykatu dla postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania, należy zwrócić uwagę na podstawowy cel ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wykładnia art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych prowadzi do wniosku, iż zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w danym lokalu. Ustawa nie uzależnia dopuszczalności zameldowania od posiadania tytułu prawnego do lokalu, ani innych dalszych okoliczności. Meldunek natomiast ma charakter tylko i wyłącznie informacyjny a ewidencja ludności służy jedynie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Ustawodawca całkowicie uniezależnił zameldowanie od posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu, a organy orzekające w tej sprawie winny ustalić jedynie czy zamieszkuje pod wskazanym . adresem i czy pobyt ten ma charakter stały. Mając na uwadze powyższe okoliczności wskazać należy, iż opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka, określona w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu oraz dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Dobrowolne opuszczenie ma miejsce wówczas, gdy wynika z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie - w oparciu o zebrany przez siebie materiał dowodowy - okoliczności faktycznych tj. tego czy R.P. trwale oraz dobrowolnie opuścił lokal, w którym był zameldowany na pobyt stały. Przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja ludności służy jedynie rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Przy czym w tej konkretniej sprawie na organach administracyjnych spoczywa obowiązek samodzielnego ustalenia powyższych przesłanek w toczącym się postępowaniu administracyjnym a nie oczekiwanie na wydanie wyroku w sprawie o naruszenie posiadania wytoczonej z powództwa R.P.. W uznaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiotowej sprawie powództwo posesoryjne nie stanowi prejudykatu dla wydania rozstrzygnięcia w kwestii wymeldowania R.P. z zajmowanego lokalu. Stanowisko to zostało w pełni poparte w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wystarczy chociażby przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowany w wyroku NSA z 18 kwietnia 2000 roku (V SA 1701/99,Lex nr 79244): "Ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia (spornego) lokalu nie jest wyłączone z właściwości orzekającego w sprawie meldunkowej organu administracji, który w ramach administracyjnego postępowania dowodowego uprawniony jest do samodzielnych ustaleń i ocen w tym zakresie także, gdy równolegle toczy się postępowanie karne mogące obejmować ustalenia w analogicznym zakresie. W konsekwencji, ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu nie może być kwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." - wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., V SA 1701/99, Lex nr 79244. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił też swoje stanowisko odnośnie rozumienia zagadnienia wstępnego w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie( II OSK 1559/07 LEX nr 516077),stwierdził ,że: Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania w sądzie powszechnym. Wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 k.c.) może bowiem wskazywać na fakt, iż dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, Lex nr 78937, wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., II OSK 1244/05, niepubl.). Należy również wskazać, że dla oceny przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu istotny jest czas, w jakim powództwo posesoryjne zostało wytoczone. Jeżeli dana osoba - pomimo usunięcia jej z lokalu wbrew jej woli - przez długi okres czasu nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania tego lokalu, świadczyć to może o opuszczeniu przez nią miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, iż ochrona posiadania jako stanu faktycznego jest krótkotrwała, gdyż roszczenie posesoryjne ograniczone jest terminem zawitym i wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili dokonania naruszeń (art. 344 § 2 k.c.). Wskazać ponadto należy, iż w przypadku ewentualnego orzeczenia o faktycznym sposobie korzystania ze wspólnego lokalu, osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana decyzją organu administracji istnieje podstawa do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona tam nadal na stałe zamieszkiwać. Tym samym więc zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie oznacza to aby organ administracji w sprawie o wymeldowanie R.P. z lokalu miał uprawnienie do zawieszenia postępowania administracyjnego aż czasu zakończenia procesu przed sądem cywilnym. Bowiem jak wyżej wspomniano może samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne, które są niezbędne dla zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sąd nie przeprowadził dowodu zawnioskowanego przez pełnomocnika S.P. celem ustalenia daty wytoczenia powództwa posesoryjnego przez R.P. ponieważ nie jest to okoliczność istotna w sprawie rozpoznawania skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewoda Wielkopolski powinien rozważyć uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Poznania i podjęcie zawieszonego postępowania. Sąd nie orzekł na podstawie art.152 ppsa o wykonalności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o co wnioskował pełnomocnik S.P. a to z tej przyczyny, gdyż jest to bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 200 ustawy _ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).