IV SA/Po 881/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. N., Z. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 12 lipca 2017 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") po rozpatrzeniu odwołania A. i Z. N. uchylił decyzję P. I. N. B. w [...] (dalej jako "PINB") z dnia 20 kwietnia 2017r. (znak: [...]) w całości i umarzył w całości postępowanie organu I instancji w sprawie legalności wykonania słupa energetycznego [...] wraz z napowietrzną linią izolowaną (tj. przyłączem do budynku znajdującego się na działce nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. M. gm. O.) znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. [...] gm. O., stanowiącego własność E. S.A. W uzasadnieniu organ wskazał, że w piśmie z dnia 1 sierpnia 2016r. A. N. zwróciła się do PINB z prośbą o interwencję w sprawie kabla energetycznego przecinającego działkę w [...] [...] oraz słupa energetycznego znajdującego się na tejże działce. Dnia 12 sierpnia 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie legalności wykonania słupa energetycznego [...] wraz z linią napowietrzną izolowaną stanowiącą przyłącze do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości M. gm. O.. Z protokołu sporządzonego podczas ww. kontroli wynika, że przez działkę nr [...] przebiega przyłącze energetyczne napowietrzne izolowane na długości 22m, zasilające w energię elektryczną budynek znajdujący się na działce nr [...]. P. część przyłącza (ok 4 m) znajduje się na działce nr [...]. Przyłącze podłączone jest do linii napowietrznej N, której słup znajduje się na działce nr [...]. Usytuowanie słupa i linii przedstawione jest na przedłożonym w czasie kontroli planie sieci. W czasie kontroli A. N. oświadczyła, że przyłącze nie jest objęte decyzją o pozwoleniu na budowę przedstawioną przez przedstawiciela [...] oraz żąda usunięcia przyłącza ze względu na niepobieranie żadnych pożytków w związku z jego umiejscowieniem. Z kolei przedstawiciel [...] oświadczył, że przyłącze jest fragmentem sieci objętej przedstawioną decyzją. Dalej organ wskazał, że z dokumentów przekazanych przez A. i Z. N. z dnia 26 sierpnia 2016 r. wynika, że nabyli oni działkę, na której znajduje się przedmiotowy słup w 2005 r. Z kolei z dokumentów przekazanych przez Joannę i J. A. wynika, że nabyli oni działkę nr [...] w [...] w 2015 r. Ponadto właściciele ww. działki oświadczyli, że przyłącze istniało na działce już w momencie jej nabycia. W piśmie z dnia 13 września 2016 r. ([...]) PINB zwrócił się do K. P. P. w [...] z prośbą o pomoc w ustaleniu adresu poprzednich właścicieli działki nr [...] (tj. A. i T. K.). W odpowiedzi z dnia 29 września 2016r. ([...]) K. P. P. w [...] Posterunek w O. poinformowała PINB, że ww. od ubiegłego roku nie przebywają na terenie gminy O.. Decyzją z dnia 25 października 2016r. ([...]) PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania słupa energetycznego [...] wraz z napowietrzną linią izolowaną, znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. [...] gm. O.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i Z. N.. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie, pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. ([...]) PINB zwrócił się do K. P. P. w [...] z prośbą o pomoc w ustaleniu aktualnego adresu zamieszkania Państwa A. i T. K.. Z kolei pismem z dnia 7 lutego 2017 r. ([...]) PINB wezwał A. i Z. N. do wskazanie danych adresowych S. K.. W piśmie z dnia 24 lutego 2017 r. ([...]) PINB wezwał [...] S.A. Oddział K. Rejon Dystrybucji w K. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia 28 lutego 2017 r. [...] S.A. poinformowała PINB, że słup linii elektroenergetycznej wraz z linią i przyłączem napowietrznym niskiego napięcia zasalającym budynek na działce nr [...] (w 1991r. działka nr [...]) i znajdujący się na działce nr [...] (w 1991 r. również oznaczany jako działka nr [...]), był objęty decyzją nr [...] z dnia 30 listopada 1991 r. Pismem z dnia 9 marca 2017 r. ([...]) PINB wezwał A. i T. K. do złożenia wyjaśnień w sprawie. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r. ([...]) PINB umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności wykonania słupa energetycznego [...] wraz z napowietrzną linią izolowaną, znajdującego się na działce nr ewid.[...] w obr. ewid. [...] gm. O. stanowiącego własność [...] S.A. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i Z. N.. Odwołanie zostało wniesione w terminie. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania PINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest legalność wykonania słupa energetycznego [...] wraz z napowietrzną linią izolowaną, znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. [...] gm. O. stanowiącego własność [...] S.A. W protokole sporządzonym podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia 12 sierpnia 2016r. organ powiatowy wskazał, że kontrola dotyczy słupa energetycznego wraz z izolowaną linią napowietrzną stanowiącą przyłącze do budynku mieszkalnego. Z akt PINB wynika zatem, że przedmiotem postępowania był słup energetyczny wraz z przyłączem. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19a i pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332 – dalej jako prawo budowlane) obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie są objęte odpowiednio budowa sieci elektroenergetyczny cli obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż lkV oraz wykonywanie przyłączy elektroenergetycznych. Wykonywanie sieci elektroenergetycznych obejmujących w/w napięcie jest natomiast objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia zamiaru jej wykonania właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 prawa budowlanego). Z kolei z art. 30 ust. 1a prawa budowlanego wynika, że takiemu obowiązkowi, z zastrzeżeniem art. 29a prawa budowlanego, podlega także wykonywanie przyłączy elektroenergetycznych. Ponadto art. 29a prawa budowlanego stanowi, że "1. Budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. 2. Do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. 3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30." Organ odwoławczy podniósł, iż w zaskarżonej decyzji PINB wskazał, że przedmiotowy słup energetyczny wraz z izolowaną linią napowietrzną powstały w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 30 listopada 1994 r. ([...]) obejmującej budowę i modernizację sieci i urządzeń elektroenergetycznych. Należy zauważyć, że projekt zatwierdzony powyższą decyzją zawiera nie tylko wskazania dotyczące umiejscowienia słupów energetycznych ale także przyłącza do budynków znajdujących się w pobliżu planowanych słupów. W decyzji z dnia 15 grudnia 2016 r. ([...]) WWINB wskazał, iż projekt budowlany przewidywał wykonanie jednego przyłącza od przedmiotowego słupa oraz zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia kiedy przedmiotowe przyłącze zostało wykonane oraz podjąć próbę uzyskania całości dokumentacji zatwierdzonej w/w pozwoleniem. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powiatowy podjął próbę uzyskania wyjaśnień od poprzednich właścicieli działek nr [...] w [...], jednakże z akt sprawy wynika, że część właścicieli nie żyje, natomiast część nie opowiedziała na wystosowane przez niego wezwanie. Z kolei [...] S.A. ponownie przekazała posiadaną dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę i modernizację sieci i urządzeń elektroenergetycznych. W toku niniejszego postępowania odwoławczego WWINB dokonał ponownej analizy akt sprawy oraz dodatkowych wyjaśnień złożonych przez [...] S.A. Za wiarygodne należy uznać wyjaśnienia dotyczące wydanego pozwolenia na budowę oraz dotyczące zmian w zakresie numeracji działek (tj. podziału działki nr [...] na m.in. działki nr [...]). Jak już wskazano w poprzedniej decyzji organu odwoławczego, na mapie stanowiącej część dokumentacji przedłożonej przez właściciela słupa, przewidziano wykonanie przyłącza biegnącego od przedmiotowego słupa. Mając na uwadze kształt obiektu, do którego prowadzi przyłącze oraz odległość obiektu od słupa można stwierdzić, iż projekt przewidywał wykonanie przyłącza właśnie do budynku znajdującego się na aktualnej działce nr [...]. Z powyższego wynika, że przedmiotowy słup energetyczny wraz z przyłączem prowadzącym do budynku na działce nr [...] w [...] powstały legalnie zatem dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w sprawie ich legalności nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy podniósł, że organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie legalności wykonania słupa energetycznego [...] wraz z napowietrzną linią izolowaną znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. [...] gm. O.. Z dokumentacji zdjęciowej oraz ze szkicu sytuacyjnego znajdujących się w aktach sprawy wynika, że od przedmiotowego słupa zostały odprowadzone 2 przyłącza - do budynku na dz. nr [...] i do budynku na działce nr [...]. W zawiadomieniach z dnia [...] sierpnia 2016r. oraz z dnia [...] września 2016r. ([...]) PINB nie określił jednoznacznie którego z przyłączy biegnących od słupa na działce nr [...] dotyczy wszczęte postępowanie. Także z sentencji zaskarżonej decyzji z dnia 20 kwietnia 2017 r. ([...]) wynika, że organ umarza postępowanie w sprawie legalności wykonania słupa wraz z napowietrzną linią izolowaną. Dopiero w uzasadnieniu PINB wskazał, iż jego ustalenia dotyczą przyłącza prowadzącego do budynku na działce nr [...] w [...]. Nie budzi także wątpliwości organu odwoławczego, że właśnie w/w przyłącza dotyczył wniosek A. N. z [...] sierpnia 2016 r. Ze względu na nieprecyzyjne określenie przedmiotu postępowania konieczne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jednocześnie nie stwierdzono podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozparzenia - nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mogący mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 Kpa. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. i Z. N. podnosząc, że kabel biegnący w poprzek ich działki zasila budynek stojący na innej już działce i przebiega przez tamtą działkę tylko na długości około 4 m. Jest to jedyne tak błędnie podłączone przyłącze zajmujące naszą całą działkę budowlaną, tylko po to aby zasilić drugą obcą działkę. Skarżący zaznaczyli, że nie chodzi tu o słup energetyczny, tylko o samo przyłącze, które stanowi problem. Skarżący zwrócili uwagę, iż kabel energetyczny, który wisi nam nad głowami wisi za nisko, ponieważ idzie po skosie na podwórze i na najwyższym punkcie sięga wysokości do połowy okien pierwszego piętra budynku mieszkalnego. Jesteśmy jedynymi właścicielami działki i mamy prawo do dysponowania nią bez utrudnień w całości. W księdze wieczystej prowadzonej dla naszej nieruchomości żadnych takich zapisów nigdy nie było i nie ma. Kabel energetyczny, który przecina całą naszą działkę obniża również jej wartość. Wszystkie inne przyłącza, które są wybudowane ciągną się wzdłuż pasa drogowego i dołączone są do poszczególnych działek zasilając budynki znajdujące się na tych działkach w energię elektryczną. Tylko to jedno przyłącze jest źle wybudowane. E. twierdzi, że wybudowała przyłącze w 1981 r., chociaż każdy kto dobrze przejrzy dokumentację dotyczącą budowy sieci i słupów to dopatrzy się, że jest to niemożliwe. Po wydaniu pozwolenia na budowę przez okres 30 dni nie można rozpocząć budowy, tak stanowi prawo budowlane, a dokumenty były wdane dopiero pod koniec 1981 roku. Zanim budowę słupów doprowadzili do [...] to minęło parę ładnych lat. O przedmiotowym przyłączu nie ma żadnego słowa w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego znajdującego się na naszej działce, ponieważ było ona doprowadzane dopiero po śmierci pierwszego właściciela nieruchomości -A. K.. Czy są to stare przepisy budowlane, czy nowe, pozwolenie zawsze powinno obejmować nawet najmniejszy szczegół - a tu nie ma żadnego słowa o przyłączu o długości ponad 22m przebiegającego przez posesję. Postanowieniem starszego referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 881/17 przyznano skarżącym prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej jako "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze wnikające z przepisów Kpa ogólne zasady postępowania. Jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1904 – dalej "Kpa") zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organempierwszejI instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00 (LEX nr 80635) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 - 9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." ( wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób należyty sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że błędnie organ odwoławczy w niniejszej sprawie uznał, że przedmiotowy słup energetyczny został zlokalizowany na podstawie decyzji z 1994 r., nr [...], podczas gdy w aktach administracyjnych znajduje się wyłącznie decyzja z 30 listopada 1991 r., nr [...] Przywołanie decyzji z 1994 r. stanowi prawdopodobnie zwykły błąd. Jednakże powyższy błąd skutkował przytoczeniem i rozpoznaniem sprawy przez organ na podstawie niewłaściwych przepisów. Skoro w niniejszej sprawie realizacja inwestycji miała nastąpić na podstawie decyzji z 1991 r., to organ dokonując oceny legalności posadowienia przedmiotowego słupa oraz linii napowietrznej winien mieć na uwadze postanowienia ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. ). Z powyższych względów przytoczenie przez organ postanowień art. 29 ust. 1 pkt 19a i pkt 20 ustawy z dnia [...] lipca 1994. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) nie tylko uznać należy za niedopuszczalne ale ponadto za wprowadzające strony postępowania w błąd. Ponadto sporządzenie uzasadnienia z powołaniem się na niewłaściwy akt prawny jak również błędne przywołanie stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ analizował przebieg linii napowietrznej do budynku na działce nr [...] w [...], podczas gdy w piśmie z dnia 28 lutego 2017 r. Rejon Dystrybucji w [...] ([...] S.A.) oświadczył, że słup linii elektroenergetycznej wraz z linią i przyłączem napowietrznym niskiego napięcia zasalającym budynek na działce nr [...] (w 1991r. działka nr [...]) i znajdujący się na działce nr [...] (w 1991r. również oznaczany jako działka nr [...]), był objęty decyzją nr [...] z dnia 30 listopada 1991 r. Powyższe budzi wątpliwości, która linia napowietrzna faktycznie została zrealizowana na podstawie decyzji z dnia 30 listopada 1991 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien dokonać ponownie oceny legalności wykonania słupa energetycznego wraz z napowietrzną linia izolowaną. Organ przede wszystkim winien jednoznacznie wskazać na jakiej podstawie uznał, ze przedmiotowa inwestycja objęta była pozwoleniem na budowę z dnia 30 listopada 1991 r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł jak w sentencji. Na marginesie wskazać należy, iż wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie kosztów udzielonej pomocy prawnej zostanie rozpatrzony odrębnym postanowieniem.