IV SA/Po 882/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie : opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w [...] stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 r. poz. 118 ze zmianami) oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g.") Burmistrz Miasta i Gminy (zwany dalej "Burmistrzem") wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (zwany dalej "Skarżącym"). Sformułowany zarzut dotyczył naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zmianami, zwanej dalej "u.g.k.") oraz naruszenia art. 40 i art. 41 u.s.g. poprzez zaniechanie prawidłowego trybu stanowienia aktów prawa miejscowego i ustalenie stawek opłat za korzystanie z obiektu użyteczności publicznej przez organ nieuprawniony. Na tej podstawie, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz uwzględnił w całości zawarte w niej zarzuty i wniósł o odstąpienie od obciążenia kosztami postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność przedstawiciela Burmistrza lub jego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone zarządzenie nie odpowiada prawu. Sąd stwierdził nieważność zarządzenia według następującej argumentacji. Istotą rozpoznawanej sprawy jest charakter aktu prawnego w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołując się na utrwalone orzecznictwo stwierdzić należy, że cmentarze komunalne należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 28/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 852/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 755/18, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). W ocenie Sądu zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. podniesiony przez Skarżącego. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei ust. 2 omawianego przepisu stanowi, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu "usługami komunalnymi o charakterze użyteczności publicznej będą usługi powszechnie dostępne (czyli mające charakter niewykluczalny albo też gwarantowane wszystkim osobom przepisami prawa), zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany szczególne i kwalifikowane potrzeby ludności, tj. potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (a więc potrzeby elementarne, absolutne, podstawowe i występujące powszechnie). Tylko w zakresie tego rodzaju usług rada gminy będzie uprawniona do ustalania cen lub opłat" (wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Op 368/18, CBOSA). W związku z tym, mając na względzie to, że cmentarz jest obiektem użyteczności publicznej, a świadczone usługi komunalne także cechują się użytecznością publiczną, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – w niniejszej sprawie rada gminy – stanowi o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z tych obiektów. Zasadny jest zatem wniosek, że uchwalanie w formie aktu prawa miejscowego przepisów o opłatach za korzystanie z cmentarza jest wyłączną kompetencją rady gminy. Możliwe jest delegowanie omawianej kompetencji na rzecz organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza (prezydenta miasta) na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że Burmistrz ustalił w formie zarządzenia przepisy o opłatach za korzystanie z cmentarza komunalnego bez udzielonej kompetencji przez Radę Miejską w [...]. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w dniu [...] marca 2015 r., a stosowna uchwała Rady Miejskiej w sprawie powierzenia Burmistrzowi uprawnień do stanowienia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w [...] oraz urządzeń cmentarnych położonych na jego terenie została podjęta [...] maja 2019 r. W treści uchwały nie znajduje się żaden przepis derogacyjny, a więc zasadny jest wniosek, że przeniesienie tej kompetencji nastąpiło po raz pierwszy. Tym samym, Burmistrz wydając zarządzenie działał bez podstawy prawnej, co oznacza istotne naruszenie prawa, a w konsekwencji konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości. Przedmiotowa materia podlega uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, gdyż normy zawarte w tym akcie normatywnym mają charakter generalny i abstrakcyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, CBOSA). Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia (nazwy), a więc poprzez podanie nazwy rodzajowej, a nie indywidualnej (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 67). Oprócz charakteru generalnego, norma musi także dotyczyć abstrakcyjnie określonych okoliczności, w których korzystanie z cmentarza komunalnego jest dozwolone, a tym bardziej ponoszenie opłat z tego tytułu. "Abstrakcyjność wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone działanie ma mieć miejsce w pewnych, regularnie powtarzających się okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji" (D. Dąbek, Op cit, s. 67). Skarżący zasadnie podnosi, że omawiana materia stanowi akt prawa miejscowego, a więc oznacza to obowiązek opublikowania aktu normatywnego w stosownym publikatorze co wynika wprost z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa, które nie podlega konwalidacji. Wejście w życie aktu prawa miejscowego powinno być poprzedzone vacatio legis, jednakże w niniejszej sprawie, Burmistrz ustanowił wejście w życie zarządzenia z dniem [...] marca 2015 r., a więc z dniem podpisania. Burmistrz wydając zarządzenie, istotnie naruszył art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przeniesienie kompetencji nastąpiło w drodze uchwały z dnia [...] maja 2019 r., a więc po wydaniu zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 94 ust. 1 tejże ustawy stanowi zaś, że. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził nieważność zarządzenia w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.