IV SA/Po 89/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej – Prezydent, organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej – Wnioskodawca) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych, przewidzianej do realizacji na terenie części działki o nr geod. [...], ark. [...], obręb [...], położonej na os. [...] w [...] (dalej - Inwestycja) ustalił warunki zabudowy dla tejże Inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła K. P. (dalej – skarżąca), wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie frontu działki, a to z tego względu, że działka przeznaczona pod wnioskowaną Inwestycję nie przylega bezpośrednio do żadnej drogi (ani wewnętrznej osiedlowej, ani też publicznej), a jedynie do istniejącego parkingu. Działkę, na której planowana jest Inwestycja, oddzielają zatem od drogi wewnętrznej działki [...] i [...], na których zlokalizowany jest już parking. Od dróg publicznych działkę planowaną pod Inwestycję oddzielają zaś działki [...] i [...] oraz droga osiedlowa, a także działki [...] i [...] na których również znajduje się parking. Kolejno skarżąca wskazała, że działki [...] i [...] nie są drogami osiedlowymi, ale usytuowany jest na nich parking osiedlowy. Działki te w zasobach informacyjnych [...] figurują jako działki budowlane, niezabudowane. Decyzji zarzucono również, że uzasadnione było powiększenie obszaru analizowanego ponad wielkość minimalną, z uwagi na możliwość prawidłowej oceny obsługi komunikacyjnej działki planowanej pod Inwestycję. W ocenie skarżącej, na skutek zbyt wąskiego ustalenia obszaru analizowanego, proponowane w decyzji rozwiązanie w zakresie obsługi komunikacyjnej działki [...] spowoduje nadmierne zwiększenie ruchu pojazdów w stosunku do możliwości przepustowych ul. [...], generowanie przez nadmierną ilość pojazdów hałasu i spalin oraz obniżenie poziomu bezpieczeństwa. Zdaniem skarżącej organ nie odniósł się również do pisma mieszkańców posesji przy ul. [...], [...]i [...]w [...] dotyczącego rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej Inwestycji. Protest mieszkańców skutkował wydaniem drugiej opinii przez Zarząd Dróg Miejskich (dalej – ZDM), która to opinia wprawdzie wydana została już po wydaniu zaskarżonej decyzji, ale uwzględniła uwagi mieszkańców, wskazując na słuszność ich zastrzeżeń. Organ zaś owych uwag mieszkańców nie rozważył i nie dochowując należytej staranności, oparł się jedynie na pierwszej opinii wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich, którą – jak wskazano – następnie zmieniono. Wreszcie skarżąca wskazała, iż niezrozumiałym jest przywołanie w decyzji art. 63 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej - SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło liczne przepisy i skonstatowało, iż analiza została przeprowadzona prawidłowo, w szczególności poprawnie wyznaczono szerokość frontu działki. W ocenie organu teren Inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne, na zasadach określonych przez Zarząd Dróg Miejskich w opinii z dnia [...] lipca 2011 r. (dalej – Opinia I). Organ wskazał, że właścicielem dróg wewnętrznych i terenu Inwestycji jest przy tym ten sam podmiot – Wnioskodawca – stąd brak jest wymogu zgody zarządcy drogi na Inwestycję. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących opinii ZDM, Kolegium stwierdziło, iż "zalecenia ZDM" winny być wzięte pod uwagę przez zarządcę terenu. Ponadto wskazano, że wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, zgodnie z przepisami zostały załączone do decyzji I instancji, sam zaś projekt sporządził profesjonalista. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. P. podtrzymując stanowisko i zarzuty podniesione w odwołaniu. W szczególności podkreśliła, że działka, na której planowana jest Inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Nie jest również możliwym określenie frontu działki z powyższych względów, na działce [...] nie jest bowiem ustanowiona służebność drogowa, zaś na samej działce jest zlokalizowany parking. Jednocześnie nie został spełniony wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, ponieważ formalnie – na co wskazują informacje uzyskane w Zarządzie Geodezji i Katastru Miejskiego [...] – na terenie działki [...] nie został dotąd zrealizowany żaden obiekt budowlany. Ponownie skarżąca podniosła, że organ w ogóle nie uwzględnił i się nie odniósł do drugiej opinii Zarządu Dróg Miejskich z [...] sierpnia 2011r., mimo że w tej mierze zostały w odwołaniu podniesione konkretne zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w całości powtarzając argumenty uzasadnienia decyzji II instancji i podkreślając, że brak było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego ponad obszar przyjęty przez organ I instancji. Kolegium dodało, iż funkcja parkingowa jest funkcją uzupełniającą w stosunku do funkcji zabudowy wielorodzinnej, stąd warunek dobrego sąsiedztwa w sprawie jest spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 j.t. ze zm., dalej – ustawa planistyczna), która to ustawa stanowiła podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu - warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jednocześnie (ust. 6) sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego pozostawiono do regulacji aktem rangi rozporządzenia, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588, dalej – rozporządzenie planistyczne), określające w szczególności wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W § 3 rozporządzenia planistycznego stwierdza się iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei same granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Definicję frontu działki podaje § 2 pkt 5 rozporządzenia wskazując, iż przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie podstawowym zarzutem, jaki należy postawić organom obu instancji jest to, że nieprawidłowo wyznaczony został front działki, o którym mowa w powyższym przepisie. Z niewiadomych względów organ I instancji przyjął za front działki jedynie część długości tego boku działki, który organ uznał za przylegający do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Innymi słowy organ za front działki w rozumieniu rozporządzenia przyjął część części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ten bowiem "bok" sześciokąta, jaki stanowi działka na mapie, jest dłuższy niż przyjął organ, który za front działki uznał jedynie ok. 1/3 jego długości. W konsekwencji wyznaczono nieprawidłowo obszar analizowany, co już samo w sobie przesądza, że decyzje tak I, jak i II instancji nie mogły się ostać. Bezpośrednim wynikiem takiego stanu rzeczy była nie tylko niemożliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, na skutek wad analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy planistycznej. Niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego miało również implikacje w postaci nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. Zawężenie obszaru analizowanego w sposób nieuprawniony samo w sobie już bowiem spowodowało, że organ w sposób nieuzasadniony uszczuplił krąg osób mających interes w załatwieniu sprawy. Należy mieć na względzie, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem "w przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. II OSK 917/09, LEX nr 597957). Jednocześnie zgodnie z art. 61 § 4 kpa - o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Art. 49 kpa, który znajduje zastosowanie w postępowaniach w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wskazuje zaś jednoznacznie, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Na tle powyższego Sąd stwierdza, że organ I instancji nie zawiadomił o wszczęciu postępowania wszystkich stron postępowania, które to strony winien był określić w wyniku ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Samo już nieprawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego spowodowało, że organ pominął, w toku swoich ustaleń, część potencjalnych stron postępowania. W aktach sprawy brak także informacji, z których wynikałoby, że organ poczynił ustalenia, o których mowa powyżej tj. ustalił zakres oddziaływania zamierzenia i na tym tle rozważył kwestię przyznania określonym osobom (podmiotom) statusu strony postępowania. W efekcie - już nawet w obrębie wyznaczonego w sposób zbyt wąski, o czym mowa powyżej, obszaru oddziaływania – organ pominął niektóre osoby – właścicieli działek objętych wyznaczonym obszarem analizowanym. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby ustalono właścicieli działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i powiadomiono ich o wszczęciu postępowania. Nie wskazano również przyczyn tego zaniechania. Nadto z akt sprawy wynika, że do osób, w stosunku do których ustalono, że są właścicielami działek objętych obszarem analizowanym, i które – jak się wydaje – uznano za strony postępowania, nieprawidłowo kierowano korespondencję. Przykładowo – do A. D.kierowano korespondencję na nieistniejący adres, zaś decyzja organ II instancji nie została jej w ogóle doręczona, kierowana była bowiem, na ten nieistniejący adres. Adnotacja listonosza "nie podjęto w terminie" nie koresponduje z wcześniejszymi o nieistniejącym adresie oraz z odbieraniem korespondencji pod tym nieistniejącym adresem (zwrotki w aktach). Organy kwestii tej w ogóle nie wyjaśniły. W stosunku do A. N. zaniechano wysyłania korespondencji po nieudanej jednorazowej próbie ustalenia jego adresu, w związku z jej nieodbieranie. Powyższe uchybienia organów obu instancji również dyskwalifikują wydane rozstrzygnięcia. Kolejno należy stwierdzić, że mapy znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności załączona do wniosku, do wyników analizy oraz decyzji I instancji są nieczytelne, co mogło skutkować nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego. Wykreślenie na tych mapach terenu inwestycji w sposób mylący sugeruje, że zakreślony obszar inwestycji obejmuje i pokrywa się z wydzieloną odrębną działką. W rzeczywistości, jak wskazano, wykreślony na mapach obszar inwestycji obejmuje w istocie tylko część działki nr [...] i cała ta działka powinna być obszarem odniesienia do wyznaczenia frontu działki, nie zaś jej część. Wreszcie odnosząc się do kwestii dostępu działki do drogi publicznej, Sąd stwierdza, iż o ile organ I instancji nie miał, w momencie wydawania decyzji, wiedzy na temat drugiej opinii Zarządu Dróg Miejskich (wydana bowiem została po decyzji pierwszoinstancyjnej), o tyle organ II instancji mógł rozważyć możliwość skorzystania z dobrodziejstwa art. 154 § 1 kpa, zwłaszcza w kontekście tego, że opinia II ZDM z dnia [...] sierpnia 2011r. wydana została na skutek protestu mieszkańców. Organ II instancji nie odniósł się merytorycznie w żaden sposób do tej opinii, choć jest ona odmienna w treści w stosunku do opinii pierwszej ZDM z dnia [...] lipca 2011r. Nie można więc tego uznać, za prawidłowe prowadzenie postępowania. W przedmiocie dostępu działki objętej planowaną Inwestycją, do drogi publicznej należy wskazać również na fakt, iż z akt sprawy nie wynika, którymi drogami wewnętrznymi miałaby się odbywać komunikacja pomiędzy rzeczoną działką i drogą publiczną – ul. [...]. Jest to natomiast widoczne w stosunku do ul. Wachowiaka, które to rozwiązanie przedstawił ZDM w Opinii II. Organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutów odwołania wskazujących, że przyjęte w decyzji I instancji rozwiązanie spowoduje znaczne uciążliwości dla okolicznych mieszkańców w związku z intensyfikacją ruchu. Nie zbadano zarzutów, iż działki [...] i [...] nie są drogami wewnętrznymi, ale parkingami i jako takie oddzielają działkę [...] od dróg publicznych i wewnętrznych powodując brak dostępu działki [...] do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej). W opisanych okolicznościach Sąd nie miał wątpliwości, iż zarówno rozstrzygnięcie organu I, jak i II instancji obarczone jest wadami, które skutkują koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione przez Sąd wskazówki. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.