IV SA/Po 89/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013r. sprawy ze skargi M. P., H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku z przeznaczeniem na zakup żywności, 1. oddala skargę 2. przyznaje na rzecz adwokata L. C. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]Prezydent Miasta P. odmówił M.P. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego, zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku na zakup żywności w wysokości 351 zł w miesiącu czerwcu 2012 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 06 czerwca 2012 r. M. P. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. W dniu 14 czerwca 2012 r., w miejscu zamieszkania wnioskodawcy został przeprowadzony wywiad środowiskowy podczas którego strona uszczegółowiła swoje oczekiwania dotyczące wnioskowanej pomocy i wskazała, że wnosi o zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 351 zł w miesiącu czerwcu 2012 r. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z 17-letnią wnuczką M. P. i żoną H. P. Pod wskazanym adresem zamieszkuje również D. P. oraz A. P., którzy deklarują prowadzenie odrębnych gospodarstw domowych. M. P. jest osobą nie pracującą zarobkowo, w trakcie wywiadu środowiskowego nie deklarował posiadania dochodów własnych. H. P. posiada uprawnienia do świadczenia emerytalnego z ZUS w wysokości [...]zł. Wnuczka, nad którą wnioskodawca wraz z żoną sprawują opiekę w ramach rodziny zastępczej jest uczennicą Liceum Ogólnokształcącego nr [...] w P. Na dochód rodziny w kwocie [...]zł, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. maju 2012 r. składały się: świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości [...]zł (dochód umniejszony jest o kwotę [...] zł z powodu egzekucji sądowej -potrącenia niealimentacyjne), dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]zł, pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej w wysokości [...] zł. Decyzja dotycząca dodatku mieszkaniowego jest decyzją imienną i świadczenie przyznane jest personalnie na M. P., stąd też organ I instancji uznał kwotę dodatku mieszkaniowego za Jego dochód. W trakcie wywiadu wnioskodawca wraz z żoną zadeklarowali, że wszystkie opłaty stałe związane z zamieszkaniem obecnie pokrywają samodzielnie. Wnioskodawca dobrowolnie odstąpił od wsparcia finansowego w opłacaniu rachunków przez osoby z pozostałych dwóch gospodarstw domowych, prowadzonych w lokalu mieszkalnym przy ul. R. [...]. Zgodnie z art. 688(1) §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.), za zapłatę czynszu i innych należnych opłat odpowiadają solidarnie z najemcą stale zamieszkujące z nim osoby pełnoletnie. Uwzględniając powyższe organ I instancji uznał, że gospodarstwo domowe wnioskodawców oraz dwa pozostałe gospodarstwa domowe, na podstawie przedstawionych podczas wywiadu środowiskowego informacji, zobowiązane są do wniesienia bieżącej opłaty z tytułu należności za energię elektryczną w wysokości [...]zł miesięcznie, za gaz w kwocie [...]zł miesięcznie. Ponadto wnioskodawcy są zobowiązani pokrywać opłatę czynszową w kwocie [...]zł (w tym dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł). W trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawcy poinformowali również, że do stałych miesięcznych wydatków należy opłata za Internet w kwocie [...]zł, za abonament RTV w kwocie [...]zł. Jak wynika z powyższego stałe, miesięczne opłaty w zajmowanym i użytkowanym mieszkaniu wynoszą łącznie [...]zł, w tym te, które można uznać za niezbędne (czynsz, prąd, gaz, abonament RTV) [...]zł. Do wydatków należy zaliczyć też kwotę [...]zł z tytułu potrąceń niealimentacyjnych. W trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawcy poinformowali o konieczności regularnego zażywania leków. Zgodnie z załączonymi fakturami miesięczny koszt leków wyniósł [...]zł. Nie wszystkie leki znajdujące się na fakturach uznać można za leki niezbędne, ratujące życie. Strona podała również wydatek na bilety MPK na łączną kwotę [...]zł miesięcznie. Z udzielonych podczas wywiadu środowiskowego informacji wynika także, że do stałych wydatków trzyosobowego gospodarstwa domowego należą wydatki na środki czystości w kwocie [...] zł miesięcznie oraz na telefonię komórkową w kwocie około [...] zł. M. .P poinformował również o regularnym uiszczaniu kwoty [...] zł na poczet zaległości alimentacyjnych. Należy jednak wskazać, że powyższe zobowiązanie jest zobowiązaniem Da. P. który nie pozostaje na wspólnym gospodarstwie domowym. Poinformowano również o wykupieniu dla rodziny prywatnego pakietu ubezpieczenia zdrowotnego z opłatą składki miesięcznej wynoszącą [...]zł. Wśród wymienionych wydatków bezpośrednio dotyczących gospodarstwa domowego te, które można uznać za niezbędne (zakup leków, środki czystości) wynoszą łącznie [...]zł. Biorąc pod uwagę dochód gospodarstwa domowego wnioskodawców organ I instancji uznał, że są oni w stanie w oparciu o posiadane środki finansowe zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe w zakresie zakupienia żywności. Dokonując wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów ups oraz biorąc pod uwagę poczynione ustalenia faktyczne organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na strukturę rodziny wnioskodawców, kryterium dochodowe dla trzyosobowego gospodarstwa domowego od spełnienia którego uzależnione jest przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej stanowi kwotę 1.053 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ups, odliczeniu od dochodu nie podlegają potrącenia inne niż alimentacyjne. Dochód osiągnięty przez rodzinę wnioskodawców w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w miesiącu maju 2012 r. był wyższy od kwoty 1.053 zł i wyniósł [...]zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...] zł. Dochód ten przekracza zatem ponad dwukrotnie kryterium dochodowe w/w wskazane w ups i nie kwalifikuje do objęcia pomocą społeczną w formie zasiłku celowego zgodnie z art. 39 ups. W związku z powyższym organ I instancji dokonał także rozpatrzenia zgłoszonych wniosków pod kątem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego jaką daje art. 41 ups, nie stwierdzając zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego udzielenie stronie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności. Organ I instancji rozważył również możliwość przyznania pomocy na podstawie ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit c ustawy z 2005 r. w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ups, w szczególności osobom samotnym, chorym i niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 5 ustawy z 2005 r., pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. c, jeżeli dochód na osobę lub w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ups. Biorąc to kryterium pod uwagę, wysokość dochodu uprawniającego gospodarstwo domowe wnioskodawców do powyższej pomocy nie powinna przekraczać kwoty 1579,50 zł, na osobę 526,50 zł. Jak ustalono podczas wywiadu środowiskowego, dochód w gospodarstwie domowym wynosi [...]zł, na osobę [...]zł, czyli również przekracza wskazane kryterium dochodowe. Organ I instancji podkreślił, że wielokrotnie wskazywał na możliwość wykorzystania w celu poprawy sytuacji rodziny wnioskodawców posiadanych przez poszczególnych członków rodziny zasobów własnych, takich jak mieszkanie, samochód. Jednakże w składanych dokumentach wnioskodawcy informowali, że organ administracji nie powinien sugerować możliwości wykorzystania posiadanych zasobów tak, by stały się one pomocne w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej, jak wnioskodawcy twierdzą, znalazła się rodzina. Pismem z dnia 18 lipca 2012 r. M. P. zażądał stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i wznowienia postępowania zgodnego ze stanem faktycznym. Organ II instancji zwrócił się do wnioskodawcy z zapytaniem jak należy potraktować Jego pismo. W związku z brakiem odpowiedzi, organ zakwalifikował owe pismo jako odwołanie. W przedmiotowym piśmie M. P. wniósł o przyznanie mu przynajmniej kwoty 351 zł, która w ocenie odwołującego powinna być gwarantowana przez urząd. Odwołujący podkreślił, że nie zgadza się z wliczeniem dodatku mieszkaniowego do dochodu oraz brakiem możliwości odliczenia wydatków niealimentacyjnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji podkreśliło, że dochód w gospodarstwie domowym odwołującej przekracza kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie zasiłku celowego. Ponieważ skala przekroczenia kryterium dochodowego w tym gospodarstwie domowym przekracza również 150%, nie jest możliwe udzielenie pomocy żywnościowej w ramach Programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Przekroczenie kryterium dochodowego w gospodarstwie domowym odwołującego spowodowało konieczność rozpatrzenia Jego wniosku pod kątem możliwości udzielenia pomocy w oparciu o normy wynikające z art. 41 ups. W związku z przekroczeniem kryterium dochodowego warunkującego przyznanie zasiłku celowego podstawowego i przekroczeniem kryterium podwyższonego, które obowiązuje przy przyznawaniu świadczeń z programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", przy jednoczesnym braku szczególnej okoliczności będącej podstawą przyznania zasiłku celowego specjalnego, zaistniała podstawa do odmowy przyznania pomocy na zakup żywności we wnioskowanej wysokości. Zgodnie bowiem z ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Odwołujący posiada możliwości uzyskania własnych dodatkowych dochodów, poprzez wynajem na warunkach rynkowych mieszkania przy ul. [...]. Brak skorzystania z tej możliwości słusznie uzasadniało również odmowę przyznania pomocy na wnioskowane potrzeby. SKO podkreśliło, że pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz wyłącznie jest to świadczenie, którego przyznanie zależy każdorazowo do uznania administracyjnego, w tym przypadku organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wnieśli H. i M. P. zarzucając Prezydentowi łamanie prawa, który wliczając dodatek mieszkaniowy do dochodu popełnienia przestępstwo. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów obu instancji których celem było rozważenie dopuszczalności przyznania skarżącym pomocy finansowej na zakup żywności w kwocie 351 zł, w miesiącu czerwcu 2012 r. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.u. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej jako "ups"). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Uprawnienia wynikające z przepisów ups mają charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 04.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, lex nr 569575). Podstawową przesłanką przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest osiąganie dochodu nie przekraczającego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W dniu rozpoznawania podania skarżącego przez organy obu instancji, kryterium dochodowe stosownie do §1 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r., nr 127, poz. 1055 ze zm.) wynosiło 351,00 zł dla osoby w rodzinie. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący nie spełniają przesłanek do przyznania im wnioskowanej pomocy z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Organy obu instancji trafnie uznały, że rodzina skarżącego nie spełnia powyższego kryterium, dokonując w tym zakresie wykładni poszczególnych ustępów art. 8 ups oraz obliczenia dochodów osiąganych miesięcznie przez skarżącego i pozostałe osoby pozostające z nim w jednym gospodarstwie rodzinnym. Dochód rodziny skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w maju 2012 r. był wyższy od kwoty 1.053,00 zł (powstałej z pomnożenia liczby członków rodziny przez kwotę 351,00 zł) i wyniósł [...]zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...]zł. Z tego powodu przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności było nieuzasadnione. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że organy obu instancji ustalając sytuację dochodową rodziny skarżących zasadnie uwzględniły również dodatek mieszkaniowy przyznany imiennie na M. P. Tego rodzaju świadczenie nie zostało wyłączone przez ustawodawcę w art. 8 ust. 4 ups z dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Katalog ten ma natomiast charakter zamknięty. Wobec tego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w nim wyraźnie wymienione (wyroki WSA w Kielcach z dnia 21.10.2010 r., sygn. akt II SA/Ke 595/10 i II SA/Ke 596/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 06.12.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1025/11, baza orzeczeń NSA). Organy obu instancji nie znajdując podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego w sposób prawidłowy rozważyły możliwość przyznania pomocy na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm.) oraz specjalnego zasiłku celowego, o którym stanowi art. 41 pkt 1 ups. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ups. Tymczasem dochód rodziny skarżącego przekracza wskazane kryterium dochodowe, co skutkowało niemożliwością przyznania świadczeń pomocowych na podstawie ustawy z 2005 r. Niezależnym od kryterium dochodowego rodziny świadczeniem z zakresu pomocy społecznej jest specjalny zasiłek celowy, o którym stanowi art. 41 pkt 1 ups. Może on zostać przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jego uznaniowy charakter powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną (wyrok NSA z dnia 11.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1789/10, lex nr 950874). Szczególne przypadki muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 ups. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonej w przepisie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04.11.2009 r., sygn. akt IV SA/Po 470/09, lex nr 589416). Organy obu instancji analizując sytuację życiową rodziny skarżących oraz biorąc pod uwagę innego rodzaju świadczenia z zakresu pomocy społecznej przyznane skarżącym trafnie uznały, że w odniesieniu do skarżących nie zachodzi tego rodzaju sytuacja przemawiająca za przyznaniem zasiłku o charakterze specjalnym. Ponadto organy słusznie zwróciły uwagę, że skarżący mają możliwość uzyskania własnych dodatkowych dochodów przez wynajęcie na warunkach rynkowych mieszkania znajdującego się przy ul. [...]. Skarżący nie wyjaśnili dlaczego nie jest to możliwe. Reasumując, organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny oraz prawny sprawy odmawiając przyznania skarżącym wnioskowanych świadczeń. Na uwagę zasługuje fakt, iż wniosek o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej został złożony przez M. P. Decyzje I i II instancji zostały skierowane do Ma. P. Skargę do WSA złożyli z kolei oboje małżonkowie. Jednakże w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie prawa strony ma każdy jej członek. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa jest norma prawna na podstawie której członkom rodziny może zostać przyznana pomoc w postaci określonego świadczenia z zakresu pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 05.03.2003 r., sygn. akt II SA/Ka 878/99). Stronami postępowania przed organami obu instancji byli zatem oboje skarżący. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.