IV SA/Po 91/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Bożena Popowska Protokolant Sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego postanawia na postawie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.) poinformować Prezydenta Miasta L. o stwierdzonych w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeniach prawa polegających na: nie rozpoznaniu od dnia 06 września 2006 r. wniosku Pani K. B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką P. M. za okres od 01 stycznia 2005 r. do dnia 30 listopada 2005 r. (k. 58) i uchylaniu się od wydania decyzji przez próbę załatwiania sprawy pismem z dnia 29 września 2006 r. nr [...] /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus JH W ramach postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się odręczny wniosek K. B. z dnia [...] września 2006 r. o wypłacenie zaległych świadczeń dla córki P. M. (prezentata- k. 58 akt administracyjnych), który to wniosek nie został przez Prezydenta Miasta L. - organ I instancji rozpoznany w zakresie żądania kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 listopada 2005 r. Zaniechanie Prezydenta Miasta L. naruszało w szczególności art. 23 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 139/06/992 ze zm. - dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych) w zw. z art. 7, art. 9, art. 61 § 1 i 3, art. 63 § 1 i 2, art. 77 § 4 i art. 104 § 1 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa). Organ I instancji całkowicie zignorował ów odręczny wniosek Strony i nie rozpatrzył go, czym naruszył wskazane przepisy kpa. Organ- wbrew dyspozycji art. 7 kpa- nie podjął żadnych kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes K. B., a także zignorował art. 9 kpa, bowiem w sposób należyty i wyczerpujący nie poinformował K. B. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie Jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także nie czuwał nad tym, aby Strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera odpowiednika przepisu art. 252 § 2 w zw. z art. 257 ppsa bądź art. 505 [2] kpc, nakazującego złożenie wniosku, w rozumieniu art. 23 ust. 1 i 3 uśr, na urzędowym formularzu. Nałożenie obowiązku składania wniosku według wzoru określonego w drodze rozporządzenia Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, wymagałoby wyraźnej regulacji ustawowej, czego w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wytyczna, znajdująca się końcowej części art. 23 ust. 5 pkt 1 uśr, jest z punktu widzenia art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP normatywnie pusta (W. Maciejko [w:] A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 342 nb 11). Tym samym wzory wniosków, określone w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881 ze zm.- dalej rozporządzenie), mają wyłącznie charakter wzorców, ułatwiających praktyczne składanie wniosków- dla spełnienia wymogów ustawowych z art. 23 ust. 3 i 4 uśr w zw. z art. 63 § 2 kpa, nie mogą zaś tamować drogi dla dochodzenia praw przez stronę. Brak danych z art. 23 ust. 3 uśr stanowi brak formalny wniosku; nie stanowi zaś takiego braku formalnego zawarcie we wniosku kompletnych danych z art. 23 ust. 3 uśr, mimo nie skorzystania przez stronę z wzoru wniosku, określonego w rozporządzeniu. Dostrzegłszy ewentualne braki formalne wniosku w rozumieniu art. 23 ust. 3 uśr, właściwy organ winien był wezwać pisemnie Wnioskodawczynię ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania i pouczyć, że niezastosowanie się do tego wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie 14 dni powodowałoby, że wniosek został skutecznie złożony w dacie wniesienia podania, dotkniętego uprzednio brakami (G. Zalas, Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych, CASUS 4/04/11). Na potrzebę kierowania się przede wszystkim dobrem osób korzystających z zabezpieczenia społecznego wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w szczególności w wyroku z dnia 11 kwietnia 2005 r.- I OSK 743/05 i Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2006 r.- I SA/Wa 766/06. Konsekwencją zaniechania organu było naruszenie art. 61 § 1 kpa, wskazującego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, art. 61 § 3 kpa wskazującego, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a także art. 104 § 1 kpa wskazującego, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Ignorując wniosek K. B. z dnia 6 września 2006 r., Prezydent Miasta L. nie dostrzegł, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie w dacie doręczenia mu żądania Strony (art. 61 § 3 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr) i w konsekwencji nie rozstrzygnął tego żądania K. B. w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie wysłał jej pisemną odpowiedź z dnia [...] września 2006 r. nr [...] (k. 59 akt administracyjnych), tym samy uchylając się od wydania decyzji w sprawie. Organ I instancji zignorował zatem fakt, że tylko "podejmując akt administracyjny indywidualny (a więc decyzję w niniejszej sprawie) organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw" (w niniejszej sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2005 r. do 30 listopada 2005 r.) (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 473 nb 3; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., komentarz do art. 104 kpa; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007 r., tom II, komentarz do art. 104 kpa. To stanowisko jest także od dawna utrwalone w orzecznictwie NSA, gdzie NSA wskazał, że nie jest decyzją administracyjną pismo informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy, podpisane przez urzędnika bez powołania się na upoważnienie organu administracji. Pismo takie oznacza uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a uchylenie się organu administracji państwowej od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem uprawnia stronę do złożenia skargi na bezczynność organu (postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r.- II SA 593/83- ONSA 2/83/55). Ta sekwencja naruszeń prawa przez organ I instancji spowodowała, że ostatecznie opisywany powyżej wniosek K. B. w okresie 2 lat 1 miesiąca i 10 dni nie został w ogóle rozpatrzony. Sąd dostrzegł także, że organ I instancji ignorując przepis art. 77 § 4 kpa, żądał zbędnie od K. B. dokumentów, które już znajdowały się w jego posiadaniu i były mu znane - odpisu skróconego aktu urodzenia P. M. (k. 2 i k. 75 akt administracyjnych) i kserokopii odpisu skróconego aktu małżeństwa Strony (k. 1 i k. 75 akt administracyjnych). Zgodnie art. 77 § 4 kpa fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Może to świadczyć o chęci przedłużania postępowania i uchylania się przez organ administracji od wydania decyzji w sprawie. Zdaniem Sądu, jako naruszenie tzw. zasady informowania stron w kpa zawartej w art. 9 kpa, a polegającej na tym, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego jawi się także sposób formułowania sentencji decyzji administracyjnej przez organ I instancji. W sytuacji, gdy Strona wnosi o świadczenie za dłuższy okres, a jest ono przyznane za okres krótszy (a więc organ nie uwzględnia całości żądania) należy wskazać Stronie, że w pozostałej części Jej wniosek został oddalony, aby Strona wiedziała, że chcąc dalej żądać całości, musi już na tym etapie kwestionować decyzję organu w drodze odwołania. O braku orientacji Strony w tej kwestii świadczyła chociażby Jej skarga, gdzie trafnie wskazała: "Nie było żadnej decyzji o odmowie świadczeń pielęgnacyjnych za okres od 1.01.2005 r. do 30.11.2005 r." (k. 2 akt sądowych). Biorąc pod uwagę powyższe, zgodnie z art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.) w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Stąd postanowiono jak w sentencji. E. Makosz-Frymus M. Dybowski B. Popowska KP