IV SA/Po 913/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. W., M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Postanowieniem z 30 lipca 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.), Burmistrz Miasta i Gminy [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], ark. 14, obręb P., gmina [...] - do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów ewidencyjnych M. , K. , P. , P. , gmina [...], obejmującego swym zasięgiem dz. nr [...], [...], [...], obręb P., gmina [...], nie dłużej jednak niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wniosek o wydanie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji złożyli 29 kwietnia 2025 r. K. W. i M. W.. Nieruchomość objęta wnioskiem zlokalizowana jest na obszarze, dla którego na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 24 października 2024 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów ewidencyjnych M. , K. , P. , P. , gmina [...]. Z uwagi na powyższe, kierując się treścią art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ postanowieniem z 22 maja 2025 r. nr [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie. Wobec wpływu zażalenia wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 11 lipca 2025 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że Burmistrz nie wyjaśnił, na jakim etapie zaawansowania są prace zmierzające do przyjęcia planu miejscowego. Jest to brak istotny, ponieważ nie pozwala na ocenę, czy możliwe jest zakończenie procedury planistycznej w terminie 18 miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy. Organ nie wskazał również na jaki okres zawieszono postępowanie, co więcej nie wykazał, czy planowane przeznaczenie działek inwestycyjnych jest sprzeczne z przeznaczeniem określonym we wniosku o wydanie warunków zabudowy. Ponownie procedując w sprawie, organ I instancji ustalił, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2023 r., dla działki nr [...] przewidziano funkcję terenu upraw rolnych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej i zalesień, a dla działki nr [...] przewidziana została funkcja (w części) terenów upraw rolnych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej i zalesień. Nadto przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w obszarze, dla którego przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 24 października 2024 r. W wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w dniu 18 grudnia 2024 r. dokonano wyboru projektanta. W listopadzie 2024 r. ogłoszono w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie [...], o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W dalszej kolejności, pismem z 19 listopada 2024 r. zawiadomiono przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. W lipcu 2025 r. sporządzono projekt planu miejscowego, jednocześnie rozpatrując wnioski o których mowa art. 17 pkt. 1 u.p.z.p. Burmistrz stwierdził również, że sporządzony projekt planu dla działek objętych wnioskiem inwestorów przewiduje przeznaczenie: terenu zabudowy związanej z rolnictwem, oznaczone na rysunku projektu planu symbolami 14RZ oraz dodatkowo dla działki nr [...] w części tereny wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczone na rysunku planu symbolem 12WS. W aktualnie przygotowanym opracowaniu zachodzi zatem niezgodność przeznaczenia działek w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego wnioskujących. Organ I instancji wskazał również, że aktualnie rozpoczną się prace nad przygotowaniem projektu planu do opiniowania i uzgadniania, a przewidywany termin sporządzenia projektu planu do uchwalenia został wstępnie wyznaczony na koniec listopada 2025 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik inwestorów. Postanowieniem z 8 września 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Po przytoczeniu treści art. 62 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. organ II instancji stwierdził, że Burmistrz wyjaśnił przebieg procedury planistycznej oraz wskazał przewidywany termin uchwalenia planu miejscowego. Z tych względów Kolegium uznało, iż z uwagi na stan zaawansowania prac na miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i związaną z tym realną możliwością jego uchwalenia w okresie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zasadnie organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie. Organ I instancji nie przekroczył przy tym granic uznania administracyjnego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu II instancji, K. W. i M. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawieszenie postępowania bez wykazania faktycznego etapu prac nad planem miejscowym, bez przedstawienia harmonogramu procedury planistycznej oraz bez realnych perspektyw uchwalenia planu w terminie 18 miesięcy od złożenia wniosku; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak rzetelnego materiału dowodowego uzasadniającego zawieszenie; - art. 12 § 1, art. 35 oraz art. 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przedłużanie postępowania i pozbawienie strony prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie; - art. 9 i art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez brak należytego pouczenia o prawie wniesienia zażalenia oraz skutkach zawieszenia postępowania; - przekroczenie granic uznania administracyjnego organu, poprzez oparcie decyzji na ogólnikowych stwierdzeniach, pozbawionych podstaw faktycznych, co stanowi nadużycie instytucji zawieszenia postępowania. Skarżący podnieśli, że organ korzystający z instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma obowiązek wykazać faktyczny stan zaawansowania prac planistycznych oraz przedstawić harmonogram zakończenia procedury planistycznej, a także realne perspektywy uchwalenia planu. Tymczasem postanowienie Burmistrza opiera się na ogólnikowych informacjach, nie zawiera szczegółowych danych dotyczących postępu prac ani wyraźnego harmonogramu uchwalenia planu miejscowego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazali, że zawieszenie postępowania powinno być ograniczone do sytuacji, w których istnieje wiarygodna podstawa do przewidywania uchwalenia planu w rozsądnym terminie, zaś nadużycie instytucji zawieszenia, poprzez opieranie decyzji na ogólnikach i brak solidnych podstaw, prowadzi do przekroczenia granic uznania administracyjnego i naruszenia praw strony. Skarżący zapoznali się z informacjami dostępnymi w Biuletynie Informacji Publicznej i nie znaleźli żadnych szczegółów dotyczących wyłożenia czy analizy planu, nie znaleźli żadnych informacji o możliwości składania wniosków, uwag i zapytań. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 30 lipca 2025 r. nr [...] oraz o nakazanie organowi I instancji niezwłocznego podjęcia i rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postawę prawną dla wydania postanowienia stanowił art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Kompetencja organu do zawieszenia postępowania powiązana jest bezpośrednio z władztwem planistycznym przysługującym gminie, polegającym na prawie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Regulacje prawne u.p.z.p. stanowią, iż to właśnie plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni. Z tego względu zasadne jest przyznanie pierwszeństwa pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy stosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ powinien mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zawieszenie postępowania uzasadnione jest bowiem w sytuacji, gdy z uwagi na stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu. Jeżeli zatem prace planistyczne są na zaawansowanym etapie opracowywania, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien powstrzymać się od określania warunków zabudowy i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony. Natomiast zawieszenie postępowania nie powinno mieć miejsca w sytuacji, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. Z uwagi na złożony charakter samej procedury oraz cechującą ją czasochłonność powszechnie przyjmuje się, że nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie warunków zabudowy. Zawieszanie postępowania o wydanie warunków zabudowy wobec braku realnej możliwości uchwalenia planu w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. traktowane jest jako naruszenie granic uznania administracyjnego, ponieważ postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny. Wskazuje na to użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. W konsekwencji, ocena zasadności zawieszenia postępowania winna opierać się na rozważeniu aktualnego etapu prac planistycznych, możliwość zakończenia tych prac w termie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., jak również na zbadaniu, czy w sprawie zachodzi potencjalna sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z postanowieniami projektowanego planu miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2685/15, z 22 października 2025 r. II OSK 2705/24, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 maja 2025 r. II SA/Po 19/25, z 20 marca 2025 r. II SA/Po 810/24, 20 marca 2025 r. II SA/Po 811/24, z 26 czerwca 2025 r. IV SA/Po 415/25, z 3 kwietnia 2025 r. IV SA/Po [...], wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jak wynika z załącznika graficznego do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 24 października 2024 r. sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów ewidencyjnych M. , K. , P. , P. , gmina [...], nieruchomość objęta wnioskiem inwestorów (działki nr ewid. [...] i [...], ark. 14, obręb P., gmina [...]) znajduje się w obszarze objętym wymienioną uchwałą intencyjną. Spełniona tym samym została określona w przepisach prawa materialnego przesłanka formalna uprawniająca do zawieszenia postępowania. W sprawie zostało również wykazane, że po podjęciu uchwały intencyjnej podjęto dalsze działania planistyczne wedle procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. W kontrolowanym postępowaniu przewidywany termin sporządzenia projektu planu do uchwalenia został wstępnie wyznaczony na koniec listopada 2025 r. Po przyjęciu uchwały intencyjnej z 24 października 2024 r. a przed złożeniem wniosku o wydanie warunków zabudowy dokonano wyboru projektanta, umieszczono ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, ogłoszono o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określając sposoby i miejsce składania wniosków do projektu planu miejscowego oraz termin ich składania w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Już po złożeniu wniosku o wydanie warunków zabudowy sporządzono projekt planu miejscowego. W sprawie wykazano również, że objęta wnioskiem skarżących inwestycja pozostaje w kolizji z planowanym przez Radę Miejską przeznaczeniem terenu. Jak wynika z załącznika graficznego projektowanej uchwały, działki o nr [...] i [...] mają znajdować się na terenie z przeznaczeniem zabudowy związanej z rolnictwem oraz w części wód powierzchniowych śródlądowych. W sprawie zachodzi zatem niezgodność przeznaczenia działek w projektowanym planie miejscowym w stosunku do wniosku inwestorów. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji o zaawansowanym stadium prac planistycznych. W dacie wydania postanowienia przez Burmistrza zasadne było przyjęcie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpi we wskazanym przez organ terminie. W konsekwencji, postępowanie w sprawie warunków zabudowy mogło zostać przez organ zawieszone. W aktach organu I instancji znajduje się również projekt uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikiem graficznym. Okoliczności powyższe uzasadniają twierdzenie o zaawansowanym etapie prac planistycznych. Z powyższych względów nie sposób przyznać racji skarżącym, jakoby działanie organu I i II instancji stanowiło przekroczenie granic uznania administracyjnego. Organy w sposób przekonujący wykazały przesłanki przemawiające za zawieszeniem postępowania. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości Sądu poziom zaawansowania prac planistycznych, który znajduje potwierdzenie w zgromadzonej w aktach dokumentacji. Kierując się art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie znalazł żadnych innych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.