IV SA/Po 918/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości IV SA/Po 918/15 Uzasadnienie Burmistrz Gminy Kórnik postanowieniem z dnia [...].10.2015r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówił I. P. (dalej skarżący), wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku gospodarczo-garażowego położonego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], obręb [...], gm. Kórnik, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. [...],[...] i [...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku Nr XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 18, poz. 237 z dnia 06.03.2001r. ze zm., dalej m.p.z.p). W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący wniósł o wydanie powyższego zaświadczenia w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, dotyczącym legalizacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącego bez pozwolenia na budowę. Przedmiotowy wniosek dotyczy budynku gospodarczo-garażowego, o wymiarach ok. [...]m x [...]m, położonego na działkach nr ewid. [...] i [...], pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym a granicą działki nr ewid. [...], obręb [...], stanowiącą działkę drogową. Zgodnie z zapisami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr ewid. [...] i [...], położone są na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zielenią działkową - symbol 2M - dla której zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 uchwały, wyznaczono strefę dopuszczalnej zabudowy z orientacyjną lokalizacją budynków mieszkalnych, wyznaczoną poprzez nieprzekraczalne linie zabudowy (przednią i tylną). Przedmiotowa strefa zabudowy została ustalona w odległości 7,0m od drogi, oznaczonej na rysunku planu symbolem D3, oraz 10,0m od granicy z działką [...]. Pozostały teren działki, zgodnie z załącznikiem graficznym i § 9 ust. 3 pkt 9 planu, powinien być wykorzystany na zieleń przydomową o charakterze ogrodniczym lub krajobrazowo-dekoracyjnym. Dodatkowo § 9 ust. 2, wyznaczył obowiązek realizacji pasów zieleni izolacyjnej, zgodnie z rysunkiem planu, wzdłuż działki nr ewid. [...], stanowiącej poszerzenie drogi powiatowej. Załączniki graficzne przedstawiają granice obszaru, obejmującego teren dla którego określono zasady zagospodarowania przestrzennego terenu, stanowią integralną część uchwały. Rysunek ten stanowi uzupełnienie uchwały i jest jej wyjaśnieniem. Wobec powyższego lokalizacja budynku gospodarczo –garażowego w odległości [...]m od granicy z działką [...], jest niezgodna z zapisami obowiązującego prawa miejscowego. Przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany został poza obszarem, w granicach którego należy kształtować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Szczegółowe zasady zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] określa § 9 uchwały, z którego jednoznacznie wynika, iż każdą z przedmiotowych działek można zabudować budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym jednokondygnacyjnym z poddaszem użytkowym, zgodnie z rysunkiem planu (a więc tylko w obszarze wyznaczonym liniami zabudowy), z dopuszczeniem w parterach budynków garaży dla samochodów osobowych oraz usług nieuciążliwych nie kolidujących z przeznaczeniem podstawowym. Maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 25% powierzchni działki. Dodatkowo, zgodnie z zapisami planu budynek garażowy powinien być realizowany jako wbudowany lub przybudowany (w parterach budynków mieszkalnych), a nie jako wolnostojący budynek gospodarczo-garażowy. Zgodnie z art. 217, 218, 219 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby o nie wnioskującej. Istota tego postępowania sprowadza się do badania okoliczności, wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie Zatem, obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek o wydanie zaświadczenia, jest porównanie treści żądania strony ze stanem rzeczy, wynikającym z wszelkich danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia o treści innej niż żądana. Organ I instancji zgodnie z brzmieniem art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż jego wydanie naruszałoby zapisy planu w kwestii obowiązywania granic strefy zabudowy, wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł I. P. wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż budynek został usytuowany przez odwołującego wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez ustalenie, iż załącznik graficzny do uchwały nr XXIX/363/2001 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 07.02.2001r., skutecznie wprowadza ograniczenie w zabudowie terenu - dziatek o nr ewid.: [...],[...] i [...] w [...], 2) błędne ustalenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. [...],[...],[...] w [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 07.02.2001r. Nr XXIX/363/2001, zawiera - w sposób prawnie wiążący - wskaźniki dotyczące odległości poszczególnych linii zabudowy i wynikające z tego ograniczenia budowy obiektów na tym terenie. W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz Gminy Kórnik, stwierdzając, iż budynek został zlokalizowany poza obszarem, nie opiera swej decyzji na podstawie prawnej w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż - jak sam przyznaje w treści uzasadnienia postanowienia - ww. plan zagospodarowania Miasta i Gminy Kórnik w części dotyczącej działek ewid. [...].[...] i [...] w [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001r. (publikacja w Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 18, poz.237 z dnia 6 marca 2001r.), następnie zmieniony zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku nr LIII/566/2006 z dnia 29 marca 2006r., nie reguluje precyzyjnie strefy dopuszczalnej zabudowy, poprzez wskazanie konkretnych wskaźników w postaci odległości (w jednostkach długości; metrach) nieprzekraczalnych linii zabudowy. Organ wydający postanowienie oparł się wyłącznie na treści załącznika do m.p.z.p., gdyż będąca podstawą orzeczenia orientacyjna lokalizacja budynków mieszkalnych względem drogi oraz działki [...], wyznaczona została jedynie w załączniku do uchwały. I choć nie budzi wątpliwości, iż załącznikiem tym jest rysunek planu będący jego integralną częścią, to jednak orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż norma prawna nie może wynikać wyłącznie z załącznika graficznego. Skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2008r., o sygn. II SA/Gl 99/08 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2010r., II OSK 964/10. Uchwała Rady Miejskiej w Kórniku XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001r., w części opisowej, nie stanowi o ograniczeniu zabudowy działek nią wskazanych z uwagi na odległość od drogi. Na załącznikach graficznych, których publicznie dostępne kopie (zamieszczone na stronie internetowej Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego) są całkowicie nieczytelne, widoczna jest przede wszystkim granica obszaru objętego zmianą, lecz brak widocznych jakichkolwiek wskazań co do ewentualnych stref zabudowy i odległości im towarzyszących. Z całą pewnością, dla przeciętnego obywatela, z tak przedstawionego załącznika graficznego nie wynika, by ograniczone było jego prawo do korzystania z nieruchomości, zwłaszcza, iż takowe ustalenie nie znajduje odzwierciedlenia w części opisowej zmiany planu. Zgodnie z treścią § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz.1583, dalej rozporządzenie), projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego uchwała, określenie integralnych części uchwały, ustalenia objęte art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Przy opracowywaniu istotnego dla sprawy ww. planu miejscowego, nie wzięto pod uwagę standardów stosowanych przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego (vide: § 4 rozporządzenia). Zgodnie z tymi standardami, tekst planu (a nie część graficzna) powinien obejmować ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym określać linię zabudowy i wielkość powierzchni zabudowy, jak również ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu oraz zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Odrębnie uregulowane zostały wytyczne co do zakresu rysunku planu miejscowego (vide: § 7 rozporządzenia ), który powinien być sporządzony w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu. Powinien on obejmować linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu, jednakże nie ma w tym przepisie mowy o parametrach, obowiązujących odległościach, itp. Mając powyższe na uwadze, wskazywanie na niezgodność z m.p.z.p., jako przesłankę uniemożliwiającą dokonanie legalizacji obiektu budowlanego, należy uznać za całkowicie błędne. W żadnym z postanowień wspomnianej uchwały nie ma mowy o odległościach, jakie powinny zostać zachowane dla budowy obiektów, stref zielonych. Tym samym, wspomniana uchwała nie artykułuje i nie odzwierciedla treści załącznika graficznego. Wobec powyższego należy uznać, iż odległości naniesione wyłącznie na treść graficznego załącznika, nie są wiążące, a dla ich wprowadzenia koniecznym jest podjęcie przez właściwy organ stosownej, odrębnej uchwały. Zgodnie z § 2 ust.2 ww. uchwały, dotychczasowe tereny rolnicze, zostały przekwalifikowane jako obszary funkcjonalne budowlane, z podstawowym przeznaczeniem: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z definicją wskazaną w § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały, przez "przeznaczenie podstawowe" należy rozumieć "takie przeznaczenie terenu, które powinno przeważać na danym obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi". Powyższe nie wyklucza realizacji innych obiektów niż budynki jednorodzinne, o ile uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Tym samym, budowa budynku gospodarczo-garażowego, którego realizacja w formie przybudówki do istniejącego już budynku jednorodzinnego, z przyczyn architektonicznych i estetycznych, nie była możliwa, a którego podstawowym zadaniem jest zaspakajanie stałych potrzeb mieszkańców budynku mieszkalnego, nie stoi w sprzeczności z ww. przeznaczeniem terenu przewidzianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, iż wymienione w § 9 ust.3 uchwały warunki, dotyczą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem podstawowego przeznaczenia terenu. W żadnym z postanowień tejże uchwały, nie zostały wskazane żadne wskaźniki odległości dotyczące usytuowania strefy dopuszczalnej zabudowy z orientacją lokalizacyjną budynków (zarówno mieszkalnych, jak i towarzyszących lub dopuszczalnych) w stosunku do drogi powiatowej. Burmistrz Gminy Kórnik powołał się jednakże na załącznik do m.p.z.p. z którego jakoby wynika, iż strefy te wynoszą odpowiednio: 7,0m od drogi D3 oraz 10,0m od drogi powiatowej 492. Tym samym organ ten stwierdził w sposób nieuprawniony i błędny, iż budynek odwołującego został zlokalizowany poza liniami zabudowy, a więc niezgodnie z ww. planem. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż organ interpretuje treść uchwały, a tym samym treść m.p.z.p. obejmującego działki, na których posadowiony został budynek gospodarczo-garażowy, w sposób dowolny. Jeśli bowiem plan nie wskazywał konkretnych odległości zabudowy, to nie można uznać, by skarżący zrealizował budowę budynku w sposób sprzeczny z tym planem. Budynek został usytuowany przez skarżącego w odległości [...]m od drogi asfaltowej (a [...]m od granicy działek [...] i [...]), poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości związanych z użytkowaniem drogi. Sposób wykonania i posadowienia budynku nie zagraża elementom technicznym drogi, nie przyczyni się do czasowego ani trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lub zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Podkreślono, iż ww. działki (należące do skarżącego) od działki stanowiącej drogę powiatową, odgradza pas zieleni oraz rów melioracyjny, który uniemożliwia usytuowanie po tej stronie drogi jakiejkolwiek innej infrastruktury technicznej w pasie drogowym, związanej lub niezwiązanej z drogą. Wykonany budynek w żadnym wypadku nie wpływa na widoczność użytkowników drogi powiatowej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej co najmniej 8,0m (w terenie zabudowy), a od krawędzi jezdni drogi gminnej - 6,0m. A zatem, budynek gospodarczo-garażowy posadowiony na nieruchomościach skarżącego został usytuowany w odległości zgodnej z ww. przepisem ustawy. Wskazanie w planie zagospodarowania przestrzennego, iż dla terenu przewiduje się podstawowe przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jest tożsame z nadaniem roli dominującej tego rodzaju zabudowie, ale nie ogranicza realizacji zabudowy o przeznaczeniu uzupełniającym. Podkreślono, iż przyjęcie przez Burmistrza, iż budowa budynku gospodarczo-garażowego służącego mieszkańcom działki, nie stanowi zabudowy w ramach przeznaczenia: "Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", wskazanego w m.p.z.p., jest całkowicie bezpodstawne i nieuzasadnione, zwłaszcza iż brak jest możliwości przypisania tego obiektu do innego przedmiotu zabudowy wskazanego powyżej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...].09.2015r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że podstawowe znaczenie ma ustalenie warunków zabudowy, określone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. [...],[...] i [...] w [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku Nr XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001r. (Dz. U.rz. woj. Wlkp. Nr 18 poz. 237 z dnia 6.03.2001r., ze zm.). Zgodnie z treścią § 6 pkt 5 tekstu planu załącznik graficzny zawiera także jako obowiązujące, nieprzekraczalne linie zabudowy. W przypadku działek nr [...] i [...] nieprzekraczalna linia zabudowy, od strony drogi wynosi 20 m od krawędzi jezdni. Budynek gospodarczo-garażowy, zgodnie z projektem budowlanym został zrealizowany w odległości ok. [...] metrów od krawędzi jezdni. Zatem przesądza to o braku możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Ponadto plan nie określał możliwości realizacji wolnostojących budynków gospodarczo -garażowych, gdyż zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 2 zabezpieczenie potrzeb garażowych miało mieć miejsce poprzez wybudowanie budynków mieszkalnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku mieszkalnego. Tak więc wydanie zaświadczenia zgodnego z treścią wniosku byłoby sprzeczne z zapisami powołanego planu. Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. P. wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zarzuty i uzasadnienie skargi są tożsame z zarzutami i uzasadnieniem zażalenia. Dodatkowo podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów objętych zażaleniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku gospodarczo-garażowego położonego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...] z właściwym m.p.z.p. Należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym. Obowiązuje ono wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815). W tej sytuacji należy przyjąć, w przypadku braku ustawowego wyłączenia, istnienie domniemania stosowania przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej określonych faktów lub praw. Konsekwencją stwierdzenia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem stosowanie przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ustalony jest w art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. Z art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej p.b.), który stwarza podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b. Z przepisu wynika zatem wprost wyłącznie kompetencja do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym aktualnie obowiązującym. Przez budowę w myśl art. 3 pkt 6 p.b., należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn.. akt II SA/Wa 1379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia. Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zakres tego postępowania wyznaczają dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Powinno zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych. Tę regulację prawną należy jednak odnieść do treści i znaczenia przepisu prawa materialnego, którym w rozpatrywanej sprawie jest art.48 ust.2 i 3 p.b. Przepisy te stanowią m.in., że w ramach postępowania legalizacyjnego jeżeli budowa prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia - w tym przypadku burmistrza - o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, nastąpiła w wyniku analizy wskazanego wcześniej m.p.z.p. Sąd orzekający podziela stanowisko organów obu instancji, że w rozpatrywanym przypadku prowadzona przez skarżącego budowa nie jest zgodna z obowiązującym dla działek nr ewid. [...] i [...] planem miejscowym. Niespornym jest, że postępowanie legalizacyjne dotyczy budynku gospodarczo-garażowego, o wymiarach ok. [...]m x [...]m, położonego na działkach nr ewid. [...]i [...], pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym a granicą działki nr ewid. [...], obręb [...], stanowiącą działkę drogową. W kontrolowanym postępowaniu organy administracji były uprawnione do wydania wnioskowanego zaświadczenia jedynie w razie ustalenia, że budowa w/w budynku gospodarczo-garażowego jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. [...],[...] i [...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku Nr XXIX/363/2001 z dnia 7 lutego 2001 r. Organy słusznie stwierdziły, że w tym przypadku takiej zgodności brak. W pierwszej kolejności należy wskazać, że plan nie określał możliwości realizacji wolnostojących budynków gospodarczo -garażowych, gdyż zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. zabezpieczenie potrzeb garażowych miało mieć miejsce poprzez wybudowanie budynków mieszkalnych z garażami wbudowanymi w bryłę budynku mieszkalnego. Zgodnie z § 9 ust.3 pkt 2 planu podstawowym przeznaczeniem terenu na którym realizowana jest przedmiotowa budowa jest funkcja mieszkaniowa. Istotne dla sprawy prawo miejscowe w ramach realizacji funkcji mieszkaniowej na tym terenie dopuściło możliwość budowy garaży. Jednakże uchwałodawca w § 9 ust.3 pkt 3 planu wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że dopuszcza się wprowadzenie w parterach budynków garaży dla samochodów osobowych. Tym samym a contrario niedopuszczalna jest na tym terenie budowa garaży nie znajdujących się wewnątrz budynków mieszkalnych, co ma miejsce w kontrolowanym przypadku. Jak już wskazano nie budzi wątpliwości, że postępowanie legalizacyjne i co za tym idzie rozpatrywany wniosek o wydanie zaświadczenia, dotyczy wolnostojącego budynku gospodarczo –garażowego o znacznej powierzchni [...] m.kw. ([...]m x [...]m). Budynek ten niewątpliwie nie ma być wbudowany w bryłę już istniejącego budynku mieszkalnego. Wynika to jednoznacznie już z samego wniosku skarżącego z dnia [...].01.2012r. o wydanie zaświadczenia, a także choćby ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej. W ocenie Sądu orzekającego już tylko sam fakt, że przedmiotowy budynek gospodarczo – garażowy ma być budynkiem wolnostojącym, a nie garażem wpisanym w bryłę budynku mieszkalnego nie pozwalał na wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Realizowana budowa jest bowiem oczywiście sprzeczna z § 9 ust.3 pkt 2 planu, co uniemożliwia wydanie zaświadczenia o zgodności legalizowanej budowy z właściwym planem miejscowym. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, że organy błędnie ustaliły, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kórnik w części dotyczącej działek nr ewid. [...],[...],[...] w [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 07.02.2001r. Nr XXIX/363/2001, zawiera wskaźniki dotyczące odległości poszczególnych linii zabudowy i wynikające z tego ograniczenia budowy obiektów na tym terenie należy wskazać, że nie zasługuje on na aprobatę. Skarżący argumentował, że organ wydający postanowienie oparł się wyłącznie na treści załącznika do m.p.z.p., gdyż będąca podstawą orzeczenia orientacyjna lokalizacja budynków mieszkalnych względem drogi oraz działki [...], wyznaczona została jedynie w załączniku do uchwały. Wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż załącznikiem tym jest rysunek planu będący jego integralną częścią. Jednak powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż norma prawna nie może wynikać wyłącznie z załącznika graficznego. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że uwidocznione w załączniku graficznym linie zabudowy nie obowiązują tylko dlatego, że ów załącznik co do zasady stanowi integralną część omawianego planu miejscowego. Także z analizy treści planu wynika, że istnieje ścisła więź pomiędzy treścią planu, a załącznikiem graficznym. Treść planu zawiera bowiem bezpośrednie odesłania do załącznika graficznego. Przykładowo § 6 ust.1 planu stanowi, że następujące oznaczenia graficzne w rysunku planu (załącznik nr 1) są obowiązującymi ustaleniami planu: - projektowane linie rozgraniczające terenów o różnym sposobie użytkowania (§6 ust.1 pkt 2), - nieprzekraczalne linie zabudowy (§6 ust.1 pkt 5). W § 10 ustala się szerokość dróg w liniach rozgraniczających, a w § 10 pkt 3 lit.b wprost odsyła się do załącznika graficznego stanowiąc, iż odległość zabudowy od ulic wewnątrzosiedlowych ustala się według pokazanych na rysunku planu linii nieprzekraczalnego lokalizowania budynków. W świetle powyższego stwierdzić należy, że tekst planu stanowi o nieprzekraczalnych liniach zabudowy, a załącznik graficzny jedynie je uszczegóławia. Jak słusznie wskazały organy administracji § 9 uchwały stanowi, iż każdą z przedmiotowych działek można zabudować budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym jednokondygnacyjnym z poddaszem użytkowym, zgodnie z rysunkiem planu (a więc tylko w obszarze wyznaczonym liniami zabudowy). Dodatkowo należy wskazać, że powoływanie się przez skarżącego na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwe, gdyż przedmiotowy plan uchwalono przed wejściem w życie w/w aktów prawnych na podstawie ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.1999.15.139, dalej u.p.z.p. z 1994r.). W myśl art.8 ust.1 u.p.z.p. z 1994r. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Uchwała w kontrolowanym przypadku jednoznacznie wskazała, że oznaczenia graficzne w rysunki planu załącznika nr 1 dotyczące nieprzekraczalnych linii zabudowy są obowiązującymi ustaleniami planu (§ 6 ust.1 pkt 5 uchwały). Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że odnośnie zaznaczenia przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy, przepis uchwały odsyła do rysunku planu i jest to dopuszczalny zabieg legislacyjny (analogiczny pogląd wyraził WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 14.01.2016r., o sygn. II SA/Go 917/15, publ. CBOSA)). Podzielić należy też stanowisko WSA w Gdańsku, że ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, by rozstrzygnięcie dotyczące terenu objętego planem było zawarte zarówno w planie, jak i w rysunku planu. Zgodne z prawem jest zatem zawarcie rozstrzygnięcia tylko w rysunku planu. Istotne jest natomiast, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiał wątpliwości co do przeznaczenia objętych nim terenów, by był czytelny i spójny. (wyrok z dnia 13.11.2007r., sygn. II SA/Gd 631/07, publ. LEX nr 341075) Dodatkowo trzeba wyjaśnić, że Sąd orzekający nie kwestionuje występującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu na który powoływał się skarżący, że rysunek planu jest opracowaniem graficznym, które nie spełnia wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym nie może wiązać bezpośrednio organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie jednak przyjmuje się, że przy wykładni treści planu należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny. Załącznik graficzny wymaga bowiem przełożenia na język normy prawnej, dopiero wtedy może mieć moc wiążącą. (tak choćby NSA w wyroku z dnia 03.02.2005r., sygn. OSK 1070/04, publ. LEX nr 175328) W kontrolowanym przypadku łączna analiza treści tekstu planu miejscowego oraz załącznika graficznego uprawniała organy do przyjęcia wniosków wskazanych w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień. Tym samym organy opierając się także na załączniku graficznym uprawnione były do oceny, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany został poza obszarem, w granicach którego należy kształtować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Mając powyższe na uwadze organy administracji słusznie przyjęły, że budowa przez skarżącego obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym nie jest zgodna z opisanym na wstępie planem miejscowym. Dlatego też prawidłowo odmówiono wydania wnioskowanego zaświadczenia. W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.