IV SA/Po 921/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 23 lutego 2011 r. nr VI/38/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia umorzyć postępowanie sądowoadmintracyjne Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 z późn. zm., dalej: "u.o.p.r.") Rada Miejska w Rogoźnie w dniu 23 lutego 2011 r. podjęła uchwałę nr VI/38/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Obornikach, zarzucając wspomnianemu aktowi istotne naruszenie: 1. art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296 późn. zm., dalej: "u.o.a.n.") i art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wyniku czego nie wiąże ona adresatów zawartych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych; 2. art. 9a u.o.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "ZTP") przez określenie w § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego i przyjęcie, że podstawą powołania tego zespołu w określonym składzie są porozumienia zawierane między burmistrzem i wymienionymi podmiotami, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 2-4 i 8 u.o.p.r., a także określenie w § 7 uchwały sposobu wyboru przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, co zostało określone w art. 9a ust. 6 u.o.p.r.; 3. art. 9c u.o.p.r. i § 118 w zw. z § 143 ZTP przez przyjęcie w § 3 zaskarżonej uchwały konieczności złożenia oświadczenia o poufności danych osobowych, co stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 9c ust. 3 u.o.p.r.; 4. art. 9a ust. 3-5 w zw. z art. 9a ust. 2 u.o.p.r. przez określenie w § 2 zaskarżonej uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego w drodze wskazania, bez ustawowego upoważnienia, przedstawicieli podmiotów wchodzących w jego skład, których powołuje burmistrz. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zgodnie z § 13 uchwały z dnia 23 lutego 2011 r. akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia. Nie przewidziano zatem wcześniejszej publikacji zaskarżonej uchwały. Stanowisko to jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Większość norm prawnych w zaskarżonej uchwale ma wprawdzie charakter wewnętrzny i określa organizację oraz pracę zespołu interdyscyplinarnego. Nie oznacza to jednak, że rozważany akt administracyjny pozbawiony jest norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Przeciwnie, uchwała z dnia 23 lutego 2011 r. należy do aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb wejścia w życie norm prawnych w niej zawartych. Rozważany akt administracyjny zawiera bowiem abstrakcyjne i generalne normy prawne, a także wyznacza ich adresatom określony sposób postępowania. Jest to również akt o charakterze powszechnym, gdyż może być skierowane do wszystkich potencjalnych adresatów albo tylko do wybranych odbiorców lub ich grup. W § 2 kwestionowanej uchwały postanowiono bowiem, że w skład zespołu interdyscyplinarnego Burmistrz Rogoźna powołuje przedstawicieli Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania problemów Alkoholowych, Komisariatu Policji w Rogoźnie, jednostek oświatowych działających na terenie gminy, podmiotów ochrony zdrowia działających na terenie Gminy, organizacji pozarządowych, Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej przy Sądzie Rejonowym w Obornikach. Przepis ten jest niewątpliwie skierowany do podmiotów, które przynajmniej częściowo nie są podporządkowane Radzie Miejskiej w Rogoźnie lub Burmistrzowi Rogoźna. Norma ta ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczając jej adresatom określone zachowanie w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Skarżący zauważył również, że uchwała z dnia 23 lutego 2011 r. została wydana na podstawie art. 6 ust. 2 i art. 9a u.o.p.r. Ten ostatni przepis szeroko zakreśla zadania zespołu interdyscyplinarnego, do których zalicza się oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy, oraz efektów tych działań. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, dotyczących stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Tak szeroki zakres kompetencji, obejmujący również działania ingerujące w sferę ściśle osobistą, wymagał uregulowania w akcie normatywnym. W tym celu ustawodawca w art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 9a ust. 15 u.o.p.r. upoważnił radę gminy do określenia w drodze uchwały sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Mając na uwadze powyższe wnioski, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała zawierała normy prawne generalne i powszechne na terenie Miasta i Gminy Rogoźno. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał się na pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1922/11, w którym również uznano normatywny charakter podobnej uchwały. Konsekwentnie zatem zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być opublikowana. Ogłoszenie stanowi bowiem w świetle art. 88 Konstytucji RP niezbędny wymóg wejścia w życie norm prawnych zawartych w określonym akcie normatywnym. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akt prawa miejscowego powinien być obligatoryjnie opublikowany przez organ gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto w świetle art. 4 ust. 1 u.o.a.n. konieczne jest również wskazanie w uchwale co najmniej 14-dniowego terminu wejścia w życie od chwili ogłoszenia. Wady te doprowadziły do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, także w zakresie, w jakim nie zawiera ona norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych. Ponadto uchwała z dnia 23 lutego 2011 r. narusza w sposób istotny przepisy powołanej ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zaskarżony akt prawa miejscowego przejął bowiem treść art. 9a ust. 2-4, 6 i 8 oraz art. 9c ust. 3 u.o.p.r. wbrew § 118 w zw. z § 143 ZTP. Określając skład zespołu interdyscyplinarnego, Rada Miejska w Rogoźnie wkroczyła w materię uregulowaną powołaną ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co należy uznać za niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Rogoźna wniósł o umorzenie postępowania albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że stanowisko skarżącego potwierdza aktualne orzecznictwo. Sądy administracyjne stwierdzają bowiem obecnie nieważność wydanych wcześniej uchwał dotyczących trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania tej jednostki. Pogląd ten nie jest do końca przekonujący w ocenie organu administracji publicznej, gdyż w chwili podejmowania uchwały z dnia 23 lutego 2011 r. orzecznictwo nie było jeszcze tak jednoznaczne, a wymieniony akt obowiązywał przez wiele lat i nie został zakwestionowany przez Wojewodę Wielkopolskiego. Ponadto Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rogoźnie był kontrolowany przez wiele instytucji i żadna z nich nie wniosła zastrzeżeń odnoszących się do wspomnianej uchwały. Abstrahując od tego wywodu, postępowanie w niniejszej sprawie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, gdyż w dniu 27 września 2017 r. Rada Miejska w Rogoźnie podjęła nową uchwałę dotyczącą trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Tym samym zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jeżeli natomiast Sąd uzna, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, organ administracji publicznej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na wstępie należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter mają z kolei normy prawne, które określają adresata przez wskazanie jego cech, nie przez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może dotyczyć także odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane albo zakazywane postępowanie powinno dotyczyć pewnych, z reguły powtarzalnych, okoliczności, a nie jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak i niektóre ich kategorie (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, w świetle którego adresatem aktu prawa miejscowego jest szeroki krąg podmiotów, którego określenie możliwe jest jednak w pewien sposób, oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, LEX nr 81765; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727). Należy przy tym wskazać, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, LEX nr 505415). Akty ustrojowe dzielą się ponadto na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała zawiera w większości normy prawne o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu. Nie ulega jednak wątpliwości w ocenie Sądu, że w powyższym akcie administracyjnym zawarto również normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, mogących wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. Wskazane postanowienia uchwały zostały ponadto skierowane do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miejskiej w Rogoźnie lub Burmistrzowi Rogoźna. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że uchwała z dnia 23 lutego 2011 r. stanowi akt prawa miejscowego. Konsekwentnie zaskarżona uchwała powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie mógł jednak stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż w dniu orzekania obowiązywała już uchwała nr XVLII/438/2017 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 27 września 2017 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 6200). W § 11 tejże uchwały stwierdzono zarazem, że zaskarżona uchwała z dnia 23 lutego 2011 r. traci moc obowiązującą. Ponadto w świetle § 12 uchwały z dnia 27 września 2017 r. weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniki Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, tj. w dniu 18 października 2017 r. Tym samym w chwili obecnej uchwała z dnia 23 lutego 2011 r. jest już wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec tego w ocenie Sądu niniejszej postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały. Skutek ten jest zatem dalej idący niż uchylenie uchwały, które działa jedynie ex nunc, tj. od daty uchylenia (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki przypadek nie zachodził jednak w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie uchwały z dnia 27 września 2017 r. Brak powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie, skutkując odmową jej zastosowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.