IV SA/Po 932/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk- Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. W., E. K., T. K. (1), T. K. (2) na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił J. W., T. K. (2), E. K., T. K. (1) wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] zapisaną w księdze wieczystej nr [...] (dawniej Kw nr [...]), odpowiadającą obecnie działce nr [...] o powierzchni 884 m˛ z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Organ I instancji argumentował, że żądanie wnioskodawców powstało na podstawie umowy zbycia nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego, stąd brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową działkę. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. W., T. K. (2), E. K., T. K. (1) domagając się uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotową nieruchomość o łącznym obszarze 1.15,95 ha przejęto na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] maja 1968 r. Nr rep [...] za kwotę [...]zł zgodnie z oszacowaniem uprawnionego biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym inż. R. B. z daty [...] maja 1968 r. Nieruchomość została przejęta na rzecz budowy [...]. W swojej opinii inż. R. B. oszacował nieruchomość zapisaną w Kw [...] stanowiącą parcelę nr [...] o powierzchni 6415 m2 oraz parcelę [...] o powierzchni 4302 m˛. Łączna powierzchnia wyniosłą 10.717 m˛. Z tej powierzchni wartość gruntu o powierzchni 400 m2 oszacował na kwotę [...]zł, a pozostały grunt o powierzchni 10.317 m˛ oszacował na kwotę [...]zł. Oszacowana wartość wyniosła razem [...] zł. Taką też kwotę otrzymali ówcześni współwłaściciele tej nieruchomości. W skład nieruchomości zapisanej w Kw [...] wchodziła jeszcze działka nr [...] o łącznej powierzchni 878 m˛. Jest ona umiejscowiona po przeciwnej stronie działki przejętej. Skarb Państwa na mocy zawartej umowy przejął na swą rzecz wszystkie trzy parcele. Jednakże zapłacił jedynie za dwie z nich. Ówcześni właściciele nie otrzymali odszkodowania za trzecią parcelę tj. działkę nr [...]. Oznacza to zdaniem wnioskujących konieczność ustalenia i wypłaty na ich rzecz odszkodowania za działkę nr [...]. Wojewoda postanowieniem z [...] września 2019r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2019r. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda argumentował, że J. W., T. K. (2), E. K., T. K. (1) reprezentowani przez radcę prawnego P. G. wnieśli o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę przy ul. [...] w [...] nr [...] (dawniej [...]), księga wieczysta [...] przejętą na rzecz Skarbu Państwa. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, aktem notarialnym z [...] maja 1968 r., nr rep. [...]. Akt notarialny zawarto w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 Nr 10, poz. 64). Przepis art. 6 ww. ustawy stanowił, w ust. 1, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. We wskazanym akcie notarialnym § 4 stanowi, że "Stawający pod 1-6 sprzedają [...] w [...] nieruchomość budowaną położoną w [...], przy ul. [...], a w Księdze wieczystej Kw nr [...] o obszarze 1,15,95 /hektar piętnaście arów dziewięćdziesiąt pięć metrów kwadratowych/ (...)". Organ wskazał, że badać należy zamiar stron i cel umowy, lecz tę możliwość mają wyłącznie sądy powszechne w postępowaniu cywilnym, podczas gdy organy administracji pozostają związane treścią umowy i nie są władne samodzielnie ustalać dlaczego doszło do zawarcia umowy. Wojewoda argumentował, że warunkiem wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania przez wskazanego w art. 129 u.g.n starostę jest przesłanka określona w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przedmiotowej sprawie ta przesłanka nie ziściła się, wobec czego rozpatrzenie wniosku o ustalenie i wypłatę nie może prowadzić do wszczęcia postępowania. Skargę od postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2019r. wnieśli J. W., T. K. (2), E. K. i T. K. (1) reprezentowani przez r.pr. P. G. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżący nie zgodzili się z postanowieniem Wojewody z dnia [...] września 2019r. utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Argumentowali, że aktem notarialnym z dnia [...].05.1968r. Nr rep [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą działkę położoną w [...] o numerze ewidencyjnym [...] (dawniej [...]. Aktem tym w trybie ustawy z 12.03.1958r. o zasadach i wywłaszczaniu nieruchomości odebrano na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości łącznym obszarze 1.15,95ha, za kwotę [...]zł zgodnie z oszacowaniem uprawnionego biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym z daty [...] maja 1968r. Nieruchomość została przejęta na rzecz budowy [...]. Powołując się na powyższe oszacowanie skarżący wskazali, że w skład nieruchomości zapisanej w kw [...] wchodziła jeszcze działka nr [...] o łącznej powierzchni 878 m˛, za którą organ nie zapłacił odszkodowania. Oznacza to zatem zdaniem wnioskujących, iż zachodzi konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania za powyższą działkę [...]. Działka ta została przejęta na cel publiczny w ramach procedury wywłaszczeniowej. Oznacza to tym samym, iż pomimo odebrania na cel wywłaszczenia nieruchomości właściciele nie otrzymali odszkodowania co czyni zasadnym niniejszy wniosek. Nadto zdaniem skarżących decyzja o tym czy należy się czy też nie należy odszkodowanie winna nastąpić w decyzji a nie w postanowieniu jak uczyniły to organy. Już z tej przyczyny postanowienie należy uchylić. Zdaniem skarżących przepis art. 61 k.p.a. nie umożliwia, zakończenia postępowania w sytuacji gdy organ zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania danej sprawy i rozstrzygnięcia czy odszkodowanie się należy czy nie. Możliwość domagania się wypłaty odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym istnieje podstawa prawna do rozstrzygnięcia żądania. Następnie skarżący wskazali szereg orzeczeń sądów administracyjnych na okoliczność zasadności ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Orzecznictwo przyjmuje bowiem, iż konieczne jest orzeczenie o odszkodowaniu gdy np. zawarto akt notarialny, gdy ustawa wprost wskazywała, iż przejęcie następuje bez odszkodowania, gdy dochodzi do różnego typu ograniczania własności drodze czynności faktycznych, gdy nieruchomość jest przejmowana z mocy prawa. W tych sytuacjach należy w dniu dzisiejszym orzekać o odszkodowaniu albowiem normy konstytucyjne i europejskie nakazują wypłatę odszkodowania. Skoro wnioskodawcy także utracili własność i nie toczyło się żadne postępowanie o odszkodowanie, mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, to tym samym należy stosować nowe przepisy prawne, które obowiązują w dniu dzisiejszym a te przepisy jednoznacznie wskazują, iż każde pozbawienie własności wiąże się z odszkodowaniem. Tym samym za całą nieruchomość winno być ustalone i wypłacone odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził, że skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia formalnego odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja Kodeksu pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a §1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów, tj. gdy od razu można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por wyr. NSA z 22 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2671/13, Lex nr 1982821). Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienie organu I, jak i II instancji zostało wydane zgodnie z normą art. 61a § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z [...] września 2019r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2019r. o odmowie wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położona w [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] (dawniej Kw nr [...]), odpowiadającą obecnie działce nr [...] o powierzchni 884 m˛ z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawcy domagali się zasądzenia odszkodowania za nabycie przez Skarb Państwa prawa własności powyższej nieruchomości, które miało miejsce w drodze czynności o charakterze cywilnoprawnym, tj. mocą umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1968r., Nr rep. [...]. Zdaniem skarżących wynikająca z umowy cena w kwocie [...]zł nie obejmowała spornej działki o powierzchni około 880 m˛. Okoliczność ta wynikała zdaniem skarżących z treści oszacowania nieruchomości z [...] maja 1968r. sporządzonego przez biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym, na okoliczność obliczenia wartości dwóch zamiast trzech parcel. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., nr 10, poz.64) i stanowiła jeden z dwóch trybów nabycia przez Skarb Państwa określonych nieruchomości. Zatem, skoro zbywcy nieruchomości utracili własność przedmiotowej działki na skutek zawarcia umowy sprzedaży, to wszystkie kwestie, stanowiące ich essentialia negotii, a taką kwestią jest wysokość ceny sprzedaży oraz zarzuty oparte na wadach oświadczeń woli, nie mogły być rozpatrywane przez organ administracyjny w drodze decyzji. W tego rodzaju sprawach właściwą jest jedynie droga przed sądem powszechnym. Zawarta umowa sprzedaży z powołaniem się na przepis art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest aktem prawa cywilnego i do spraw w niej uregulowanych nie mają zastosowania przepisy o postępowaniu administracyjnym. Zawarta umowa cywilna podlega zatem w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Zasadnie zatem organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, gdyż z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W obowiązujących normach prawnych, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia żądania skarżących. Ubocznie, Sąd wyjaśnia skarżącym, że w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma jednak zastosowanie tylko w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość a taką możliwość przewidują przepisy odrębne. Taka sytuacja w analizowanym przypadku nie zachodziła. Takie też stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2014r., sygn. akt I OSK 2178/12 (por. też wyr. WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 128/12; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku tezy wskazane przez skarżących w przywołanych w skardze orzeczeniach sądów administracyjnych. W tym stanie faktycznym i prawnym należało uznać, że zaskarżone postanowienia zostały wydane zgodnie z prawem. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w całości, jak orzekł w wyroku.