IV SA/Po 933/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz ( spr. ) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr XVII/189/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia 26 października 2011 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Nr XVII/189/VI/2011 Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ławica 3" w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 8 oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie obejmującym teren oznaczony symbolem "ZD". Zaskarżonym regulacjom uchwały Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozpMI2003), poprzez brak określenia parametrów zabudowy dla terenów ogrodów działkowych, w zakresie dotyczącym linii zabudowy oraz dopuszczalnych powierzchni zabudowy altan i budynków gospodarczych. W ocenie Wojewody ustalenie w § 8 ust. 4 pkt 1 Uchwały powierzchni zabudowy altany poprzez posłużenie się odesłaniem "zgodnie z przepisami odrębnymi" – bez sprecyzowania, do jakich przepisów ma zastosowanie to odniesienie – nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 cytowanego rozporządzenia. Wojewoda wskazał, że w obowiązującym prawodawstwie regulacje dotyczące zasad zabudowy i zagospodarowania ogrodów działkowych ujęte są w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm., dalej u.r.o.d.). Z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego – który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i do 35 m² poza granicami miast, oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich – nie wynika zakaz sytuowania na terenie r.o.d. obiektów o większej powierzchni zabudowy. W takiej sytuacji brak określonych wprost w planie zagospodarowania przestrzennego ww. parametrów skutkuje całkowitą i nieograniczoną dowolnością w kształtowaniu zabudowy, która w warunkach ogrodów działkowych nabiera cechy "substandardowej i chaotycznej". Z kolei przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych odnoszą się do kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w przepisach art. 13 ust. 2 i 3, zgodnie z którymi rodzinny ogród działkowy powinien obejmować co najmniej 50 działek, a działka, jako podstawowa jednostka przestrzenna ogrodu, winna posiadać powierzchnię od 300 do 500 m². Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1203/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 8 uchwały oraz załącznik graficzny w zakresie terenu oznaczonego symbolem "ZD". W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji za trafny uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 u.p.z.p. poprzez brak określenia dla terenu ZD linii zabudowy. W ocenie Sądu I instancji konieczne jest zachowanie zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż terenu ZD, ze względu na zabudowę tego terenu obiektami budowlanymi. Niewłaściwe także zdaniem Sądu I instancji określono dla terenu ZD powierzchnię zabudowy altan, poprzez odesłanie w § 8 ust. 4 pkt 1 uchwały do przepisów odrębnych. Brak jednoznacznego wskazania aktu normatywnego, do którego następuje odesłanie narusza zasady techniki prawodawczej. Ponadto nie sposób wskazać przepisu odrębnego, który regulowałby kwestię dopuszczalnej powierzchni zabudowy altan na terenie rodzinnych ogródków działkowych. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który nie ogranicza dopuszczalności wznoszenia na działkach altan (i obiektów gospodarczych) o powierzchni zabudowy przekraczającej 25m² w miastach i 35m² poza granicami miast, a jedynie wprowadza wymóg uzyskiwania dla takich altan (obiektów) pozwolenia na budowę, a także regulamin ogrodu działkowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Poznania zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 ppsa i 141 § 4 ppsa poprzez błędne ustalenie, iż w przypadku przedmiotowego planu miejscowego występuje konieczność uregulowana linii zabudowy na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, a co za tym idzie stwierdzenie, że uchwała nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza zasady sporządzania planu; 2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany; a także § 12 i § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany; art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany; art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp - poprzez błędną wykładnię - uznanie, iż dyspozycja tego przepisu w zakresie linii zabudowy winna być wypełniona dla terenów rodzinnych ogrodów działkowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że wbrew stanowisku Sądu I instancji nie było konieczne ustalenie w planie linii zabudowy dla rodzinnego ogrodu działkowego oznaczonego w planie jako teren ZD. Układ wewnętrzny ogrodów działkowych jest dość swobodny. Zabudowa ogrodu ma niewielkie gabaryty jest umieszczona wśród zieleni, nie wpływając na tereny sąsiednie. Wyznaczenie linii zabudowy wokół terenu oznaczonego symbolem ZD względem otaczających go terenów o odmiennym charakterze, w szczególności dróg publicznych nie jest także niezbędne bowiem regulacje ustawy o drogach publicznych określają precyzyjnie odległości obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Kwestia zabudowy obiektów na terenie ogrodu działkowego jest również wystarczająco uregulowana w Prawie budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i wyrokiem z dnia 7 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1115/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał, że zasadniczą kwestią podaną w skardze kasacyjnej jest niewystarczające rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu regulacji art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim w kontekście ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych w przepisie art. 4 definiuje rodzinne ogrody działkowe jako urządzenia użyteczności publicznej, służące zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. W art. 8 ustawa ta stanowi, iż istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych powinny uwzględniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wobec takiego uregulowania kwestii ogrodów działkowych, mającego ścisły związek z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sad I instancji w pierwszym rzędzie powinien rozważyć, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości regulacji odnoszącej się do danego ogrodu działkowego /całego terenu ZD, zarówno w zakresie opisowym jak i graficznym/ mając na uwadze także skutki wynikające z takiego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, iż teren ogrodu musi być objęty planem. Kolejną kwestią, którą nie zajął się w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji jest rozważenie, w jakich granicach gmina może realizować swoje władztwo planistyczne w sytuacji nadania ogrodom, ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych, charakteru terenu użyteczności publicznej, w istocie jako terenu zielonego, uzupełnionego jedynie niezbędnymi do korzystania z niego altanami i budynkami gospodarczymi. Dopiero po rozważeniu powyższych kwestii Sąd I instancji może przystąpić do rozstrzygnięcia skargi Wojewody Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Na wstępie rozważań prawnych należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XVII/189/VI/ 2011Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011r. – zaskarżonej przez Wojewodę części tj. co do jej § 8 oraz załącznika graficznego do Uchwały w zakresie obejmującym teren oznaczony symbolem "ZD". Zarzuty skargi dotyczą wyłącznie naruszenia zasad sporządzania planu, a ściślej – wadliwości ustaleń planu w zakresie parametrów zabudowy dla terenów działkowych (ZD), z uwagi na naruszający art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozpMI2003 brak określenia dla tych terenów: linii zabudowy oraz dopuszczalnych powierzchni zabudowy altan i budynków gospodarczych. Odnośnie zarzutu braku określenia linii zabudowy podkreślić należy na wstępie, że co do zasady obowiązkiem organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest ujęcie w planie wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Oznacza to, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji np. w uzasadnieniu do uchwały lub w materiałach planistycznych. Od razu jednak należy zaznaczyć, że sam fakt, iż organ nie wskazał wyraźnie w dokumentach związanych z procesem uchwalania planu, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione. Taka właśnie sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Jak słusznie ponosił organ linia zabudowy w urbanistyce jest istotnym elementem w kształtowaniu ładu przestrzennego i służy lokalizowaniu zabudowy na danym terenie lub działce; wskazał też, że linie zabudowy są istotnym elementem regulującym odległość zabudowy od jezdni, co jest ważne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z drugiej strony ogrody działkowe (tu oznaczone symbolem "ZD") stanowią zwarty obszar o charakterze rekreacyjnym, w dużym stopniu pokryty zielenią, otoczony płotem lub żywopłotem oddzielającym go od terenów sąsiednich. Altany i inne obiekty gospodarcze na tym terenie nie są rozmieszczone w równych liniach i mają różne gabaryty, wykonane w różnej technice. Z zewnątrz teren ogrodów działkowych jest postrzegany jako zamknięty obszar, enklawa zieleni, niedostępna dla każdego. Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy odpowiednio interpretować. Jednocześnie należy przy tym mieć na uwadze, że został on znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. (art. 5 powołanej ustawy). Z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że przepisy dotychczasowe stosuje się m.in. do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy. Na podstawie tego przepisu należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie obowiązującym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było brzmienie sprzed wskazanej nowelizacji. Zaskarżony plan został wprawdzie uchwalony po wejściu w życie nowelizacji, ale uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzania podjęto w dniu 8 lipca 2008 r. Zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w planie miejscowym należało określić obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zatem linie zabudowy były jednym z parametrów zabudowy, którego można było użyć w celu kształtowania zabudowy. Należy zaznaczyć, że obecne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (po nowelizacji ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. nr 130, poz. 871), nie wskazuje wprost, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne. Jednakże jego wykładnia nie może prowadzić do większych ograniczeń niż istniały dotychczas, gdyż, jak wynika z uzasadnienia nowelizacji z dnia 25 czerwca 2010 r. (druk nr 812 Sejmu VI kadencji) miała ona na celu m.in. "ułatwienie sporządzenia planów, dostosowanie ich do realnych potrzeb terenu objętego planem przez ograniczenie treści obowiązkowej planu, jeśli planista i rada gminy uznają, że teren nie wymaga szczegółowych regulacji". Zatem, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu zarówno obecnym, jak i sprzed znowelizowania tego przepisu ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r., o której była mowa wyżej należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Za taką wykładnią przemawiają także względy celowościowe. Należy tu wskazać na funkcje linii zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Postaje więc rozważyć czy konieczne jest określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli i tak z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć. Tak jest w rozpoznawanej sprawie. Z przepisów ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.), w szczególności z art. 43, wynika jak najbliżej drogi publicznej mogą stanąć obiekty budowlane. Brak w tej sytuacji linii zabudowy można odczytać jako zgodę lokalnego normodawcy na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z linią wyznaczoną na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych. Stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, byłoby nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy. Odnośnie wadliwości określenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy altan należy podkreślić, że zabieg odesłania w danym akcie prawnym do "przepisów odrębnych" lub do "przepisów szczególnych" jest często stosowanym sposobem skrócenia w istocie danego przepisu, co pozwala na syntetyczne ujęcie danego zagadnienia, a jednocześnie nakazuje traktować jednolicie cały system prawny, w którym dane normy prawne stanowią całość i jednocześnie się uzupełniają. Wprawdzie brak konkretnego przepisu, w którym określona zostałaby wielkość powierzchni zabudowy altany, ale samo słowo "altana" użyte parę razy w przepisach, choćby w ustawie prawo budowlane jest rozumiane jako niewielka budowla, a poza tym co do powierzchni zabudowy tego typu obiektu można wnioskować pośrednio z przepisów art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, który normuje powierzchnię zabudowy altany, po przekroczeniu której konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu nie można też całkowicie pominąć zapisów Regulaminu POD, które wprawdzie nie są obowiązującym powszechnie ani lokalnie źródłem prawa, ale wiążą członków Polskiego Związku Działkowców (PZD), którym musi być z kolei każdy z użytkowników rodzinnych ogrodów działkowych. I choć w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego związanego z rodzinnymi ogrodami działkowymi (wyrok z dnia 11 lipca 2012r., K 8/10, publ. OTK-A 2012/7/78) PZD utracił "monopol" na zrzeszanie działkowców, jednak przedmiotowy teren określony w planie jako "ZD" należy do PZD. W regulaminie tym określona została wielkość zabudowy ogrodów działkowych . Zdaniem Sądu brak konkretnego określenia w planie, w odnośnym paragrafie, wielkości zabudowy altan i odesłanie do przepisów odrębnych nie jest okolicznością na tyle istotną aby powodowała nieważność przedmiotowego planu w zakresie unormowań dotyczących terenu "ZD". Pogląd ten wynika także z faktu, że uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane rozważnie, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji nakazanych ustawą obowiązków i aby nie doszło do swego rodzaju paradoksu. Sąd, który w imię zgodności z niejasno sformułowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziłby nieważność wszystkich przepisów zaskarżonego planu miejscowego, które dotyczyły terenów przeznaczonych na ogrody działkowe, doprowadziłby do tego, że w razie uprawomocnienia się wyroku, obowiązywałby plan miejscowy nieuwzględniający takiego ogrodu, mimo że organy gminy, realizując wymóg zawarty w art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. nr 169, poz. 1419 ze zm.) mają obowiązek uwzględniać w planie istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych. Zauważyć należy, że w zaskarżonej części planu miejscowego szczegółowo uregulowano w przepisach funkcjonowanie i zagospodarowanie ogrodu działkowego (terenu oznaczonego symbolem "ZD"). Usunięcie tego uregulowania z powodu braku parametrów zagospodarowania, nie niezbędnych w okolicznościach sprawy, jest w ocenie Sądu nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ppsa.