IV SA/Po 949/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I.S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 06 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Obornikach z dnia 07 września 2009 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu /-/ B. Popowska /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski Postanowieniem z dnia 6 października 2009 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Obornikach z dnia 7 września 2009 r. nr [...], którym nałożył na I.S., będącą współwłaścicielem nieruchomości położonej w Obornikach przy ul. M. [...], obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...]zł z tytułu uchylenia się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego. Nakładając obowiązek uiszczenia grzywny na podstawie art. 64a, art. 119 w zw. z art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm., dalej: u.p.e.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego równocześnie wezwał I.S. do wpłacenia grzywny (i opłaty egzekucyjnej) w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia. Zastrzegł nadto, że w przypadku niewpłacenia grzywny w wyznaczonym terminie kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej z należności pieniężnych. Dodał również, iż w razie dalszego uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Obornikach wskazał, że samowoli budowlanej dopuścił się mąż skarżącej, Z.S., wobec którego decyzją z dnia 27 czerwca 2007 r. nr [...] orzeczono nakaz rozbiórki. Organ podniósł również, że w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego ustalił, że Z.S. dopuścił się fizycznie samowolnej dobudowy budynku gospodarczego do istniejącego budynku w porozumieniu i za zgodą I.S.. W zażaleniu na postanowienie I.S. wniosła o jego uchylenie w całości zarzucając naruszenie: art. 26 § 1 u.p.e.a. poprzez brak wskazania jakiego tytułu wykonawczego dotyczy grzywna w celu przymuszenia oraz art. 7, 8, 9 10, 11, 77 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nie wyjaśnienie obciążonej stronie dlaczego nałożono grzywnę w wysokości [...] zł, podczas gdy skarżąca nie była inwestorem ani osobą obowiązaną do wykonania rozbiórki zgodnie z decyzją z dnia 27 czerwca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu I.S. podniosła, że zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego; postanowienie takie powinno zwierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a.). W ocenie skarżącej przesądza to o ścisłym związku pomiędzy tytułem wykonawczym dotyczącym wykonania konkretnej decyzji a postanowieniem o nałożeniu grzywny, które ma na celu zdyscyplinowanie zobowiązanego. I.S. wskazała następnie, że w tej sprawie w treści postanowienia nie wymieniono, jakiego tytułu wykonawczego ono dotyczy. W sentencji wezwano ją do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, jednocześnie jednak w uzasadnieniu wskazując, że obowiązek ten dotyczy wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia 12 maja 2005 r. nr [...] – która jest inną decyzją aniżeli decyzja będąca podstawą wydania doręczonego jej tytułu egzekucyjnego nr [...]. Zdaniem skarżącej sprzeczności te powodują, że nie jest ona w stanie zorientować się do jakiego obowiązku o charakterze niepieniężnym postanowienie ma ją przymuszać. Odnosząc się do zarzutów naruszenia z art. 7, 8, 9 10, 11, 77 i 107 § 3 K.p.a. I.S. podała między innymi, iż postanowienie zostało w sposób nierzetelny umotywowane i nie zawiera odniesienia do tytułu wykonawczego. W końcowej części uzasadnienia skargi dodała, że decyzja z dnia 27 czerwca 2007 r. nr [...], jaka została wymieniona w przesłanym jej tytule wykonawczym nakłada obowiązek rozbiórki tylko na Z.S.. Skarżąca nie jest adresatem tej decyzji rozbiórkowej, a nadto nie jest nawet uprawniona – zgodnie z przepisami prawa budowlanego - do dokonania rozbiórki we własnym zakresie. Postanowieniem z dnia 6 października 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zdecydował się uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 123 i art. 144 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Zdaniem organu odwoławczego naruszono art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., gdyż w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia zabrakło obligatoryjnego wezwania zobowiązanej do wykonania w określonym terminie obowiązku określonego w tytule wykonawczym i zagrożenia o konsekwencji niewykonania obowiązku. W konsekwencji, organ podniósł, że ze względu na uchybienie normie zawartej w art. 122 u.p.e.a., rozstrzygnięcie nie może się ostać w obrocie prawnym. Dodał również, że działka, na której dokonano samowoli budowlanej, stanowi współwłasność I.S., R.N. i K.N., wobec czego wątpliwość budzi prawidłowość ustalenia adresata postanowienia. W skardze I.S., domagając się uchylenia postanowienia, zarzuciła naruszenie: 1. art. 16 ustawy K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na całkowitym pominięciu stanowiska co do merytorycznych zarzutów zażalenia, a ograniczenie rozstrzygnięcia do uchylenia postanowienia z przyczyn - z punktu widzenia sprawy - zupełnie niezrozumiałych; 2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zajęcie stanowiska, co do zarzutów odwołania; 3. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy postępowanie w przedmiocie grzywny powinno zostać umorzone w pierwszej instancji (ew. organ powinien ograniczyć się jedynie do samego uchylenia zaskarżonego postanowienia); 4. art. 138 § 2 zd. 2 w zw. z art. 7, 8, 9 10, 11, 77 i 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nie nakazanie przez Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi pierwszej instancji wyjaśnienia istotnych okoliczności podniesionych w zażaleniu (nie wyjaśnienia jakiego tytułu wykonawczego dotyczy postanowienie; wskazania w uzasadnieniu postanowienia nieistniejącej decyzji [...] z dnia 15 maja 2005 r., która nie była podstawą wydania tytułu wykonawczego w tej sprawie oraz nie wyjaśnienia obciążonej stronie dlaczego nałożono grzywnę w wysokości [...] zł, podczas gdy nie była inwestorem ani osobą obowiązaną do wykonania rozbiórki zgodnie z decyzją z dnia 27 czerwca 2007 r. nr PINB [...]). W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. reprezentująca skarżącą pełnomocnik przedłożyła dodatkowe pismo, w którym podtrzymała dotychczasowe wnioski i zarzuty. W szczególności podkreśliła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, a w szczególności nie rozpoznał najistotniejszej i najdalej idącej kwestii, jaką jest niedopuszczalność prowadzenia egzekucji wobec I.S.. Dodała, iż składając zażalenie skarżąca oczekiwała od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ochrony prawnej polegającej na zdecydowanym rozstrzygnięciu zagadnienia dopuszczalności egzekucji. Tymczasem organ odwoławczy skoncentrował się na zupełnie drugorzędnych w tym kontekście brakach w treści postanowienia oraz niepotrzebnie skierował sprawę do ponownego rozpoznania. W piśmie nadmieniono też, że zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny zostało rozpoznane przedwcześnie, to jest przed rozpoznaniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które skarżąca złożyła w piśmie z dnia 15 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na szczególne okoliczności tej sprawy, dalsze motywy rozstrzygnięcia należy poprzedzić uwagą, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W oparciu o ten przepis, pomimo kasacyjnego charakteru postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, Sąd zdecydował o uchyleniu postanowień obu instancji. Było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, albowiem przed podjęciem czynności w zakresie nałożenia środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia organy powinny z urzędu zbadać dopuszczalności egzekucji administracyjnej w ogóle (art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.). W tej sprawie egzekucja administracyjna w stosunku do skarżącej nie mogła być prowadzona, a organy obu instancji kwestię tę zupełnie pominęły. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie egzekucyjne oparte zostało na tytule wykonawczym [...] z dnia 2 kwietnia 2009 r. (k. 7 akt adm.), który został wystawiony na I.S. na podstawie decyzji z dnia 27 czerwca 2007 r. nr [...]. Adresatem tej decyzji nie była jednak skarżąca, lecz Z.S. (zob. akta adm. oznaczone numerem [...]). To wszystko prowadzi do wniosku, że egzekucja administracyjna w stosunku do skarżącej nie mogła w ogóle się toczyć, ponieważ nie istniała w obrocie decyzja, która nakazywałaby jej rozbiórkę budynku na nieruchomości przy ul. M. [...] w Obornikach (por. wyrok z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 930/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest natomiast podstawą do prowadzenia postępowania egzekucyjnego fakt podnoszony przez organ pierwszej instancji, że samowola budowlana wykonana była w porozumieniu i za zgodą I.S.. Do prowadzenia postępowania egzekucyjnego niezbędna jest decyzja nakładająca na danego adresata określony obowiązek; natomiast w tytule wykonawczym kręgu adresatów obowiązku nie można już rozszerzać. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one usprawiedliwione. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (skarżąca błędnie wskazuje w skardze art. 16 K.p.a. zamiast art. 15 K.p.a.). Zasada dwuinstancyjności stanowi jedną z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta nie ma charakteru wyłączenie formalnego, sprowadzającego się do obowiązku wydania w sprawie dwóch rozstrzygnięć (przez właściwe organy różnego stopnia). Sąd w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu reprezentowanego w doktrynie jak i orzecznictwie, zgodnie z którym "właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Kraków 2005, s. 183 i cytowane tam orzecznictwo). Konsekwencją takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności jest to, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do tych żądań w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87, CAP 1987, nr 21, wyrok z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1980/94, Lex nr 26570). W rezultacie, odniesienie się przez organ drugiej instancji do żądań wnoszącego zażalenie na postanowienie stanowi niezbędne minimum działań organu drugiej instancji, które umożliwia właściwe zrealizowanie zasady dwuinstancyjności. W analizowanej sprawie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się do żądań skarżącej, co zasadnym czyni podniesiony przez skarżącą zarzut, że żadne z zastrzeżeń wskazanych w zażaleniu nie zostało rozpatrzone. Podstawowy zarzut skarżącej sformułowany w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Obornikach dotyczył braku wskazania w zaskarżonym akcie, jakiego tytułu wykonawczego dotyczy grzywna w celu przymuszenia. Ponadto skarżąca w zażaleniu zakwestionowała prawidłowość nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy nie była ona adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę. Tymczasem, organ drugiej instancji pierwszy zarzut skarżącej w ogóle pominął, a co do drugiego, jedynie w zdawkowy i lakoniczny sposób wskazał, że "wątpliwość budzi prawidłowość ustalenia adresata postanowienia". Ponieważ istotą postępowania odwoławczego, w tym również postępowania zainicjowanego wniesionym zażaleniem, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, to obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. "Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy" (wyrok z dnia 20 listopada 2007 r., II SA/Bd 786/07, Lex 507212). W analizowanej sprawie organ rozpatrujący zażalenie poprzestał na wskazaniu naruszenia polegającego na braku uwzględnienia przez organ pierwszej instancji w treści postanowienia obligatoryjnych elementów takiego postanowienia, określonych w art. 122 § 2 u.p.e.a. Do pozostałych zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się, co w ocenie Sądu przesądza o tym, że za uzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.. Za trafny należało uznać zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydając rozstrzygnięcie kasacyjne w oparciu o ten przepis organ w sposób nieprawidłowy ukierunkował postępowanie. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zawierało bowiem sugestię, iż postępowanie w sprawie nałożenia grzywny co do zasady można prowadzić. Tymczasem - w kontekście powołanego wyżej faktu wystawienia tytułu wykonawczego na I.S., pomimo nie wydania wobec niej decyzji rozbiórkowej - organ odwoławczy powinien był załatwić sprawę przez uchylenie rozstrzygnięcia pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia (co do formy rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a. zob. B. Adamiak, Kodeks postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 639). Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia obu instancji w sposób istotny naruszały prawo. Uznając, że ich uchylenie jest konieczne w świetle okoliczności sprawy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zdecydował o uchyleniu postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Obornikach. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. MZ