IV SA/Po 949/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. S.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. W. z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządzowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania E.S. – D.od decyzji Burmistrza G. W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] uznającej wypłacone świadczenia rodzinne z decyzji [...] z dnia [...]marca 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji [...] z dnia [...] września 2008 r. za okres od [...]grudnia 2008 r. do [...]października 2009 r. za nienależnie pobrane w wysokości 528,00 zł i podlegające zwrotowi. W odwołaniu od decyzji Burmistrza strona podniosła, że nie zgadza się z decyzją oraz że dostarczyła do organu odcinki wypłat za okres od listopada 2008 r. do października 2009 r., z których wynika, że zasiłki się jej należą. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji ustalił, iż mąż odwołującej z dniem [...]października 2008 r. podjął zatrudnienie na podstawie umowy o pracę ze spółką [...]sp. z o.o., o czym strona nie poinformowała organu, mimo, iż została o takim obowiązku pouczona w decyzji [...] z dnia [...]września 2008 r. przyznającej zasiłek rodzinny w kwocie 48,00 zł miesięcznie na okres od [...] września 2008 r. do [...] sierpnia 2009 r. i w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. przedłużającej okres pobierania zasiłku rodzinnego w wysokości 48,00 zł miesięcznie do dnia [...] października 2009 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, a stosownie do ust. 3 w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Zgodnie z § 2 ust. 2 lit. m) do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć dokument lub oświadczenie określające wysokość uzyskanego dochodu z pierwszego pełnego miesiąca przez członka rodziny. Pierwszym pełnym miesiącem, o którym mowa powyżej, w niniejszym przypadku, był listopad 2008 r., za który P. D. uzyskał wynagrodzenie w wysokości netto 2281,08 zł (wypłacone w grudniu 2008 r.). Biorąc pod uwagę, iż w roku bazowym 2007 rodzina wnioskodawczyni nie posiadała dochodu, a doliczyć należało dochód uzyskany, kwota dochodu branego pod uwagę przy określaniu prawa do zasiłku rodzinnego wyniosła 760,36 zł na osobę w rodzinie. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. 139, poz. 992 ze zm.) zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zatem w przypadku rodziny odwołującej dochód uzyskany przekroczył ustawowe kryterium dochodowe o 256,36 zł. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie można zastosować wyjątku wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem kwota przekroczenia jest wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego, który wynosi 68 zł, a po uwzględnieniu zmian w liczbie osób w rodzinie, które nastąpiły na skutek urodzenia się córki D. w dniu [...] grudnia 2008 r. nadal przekracza kryterium ustawowe. Co za tym idzie, na skutek zmiany sytuacji finansowej wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na dany okres zasiłkowy odwołującej nie należał się, a zatem był przez nią nienależnie pobierany. Biorąc pod uwagę, iż świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu słusznie organ I instancji w takiej sytuacji uznał, że kwota 48 zł przyznawana miesięcznie przez okres [...] grudnia 2008 r. do [...] października 2009 r. była świadczeniem nienależnie pobranym przez skarżącą. Dalej organ wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, jak wskazał to również organ I instancji w swoim uzasadnieniu, i nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, które to warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. S. – D. zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uznania, iż pobrane świadczenia są nienależne i jako takie podlegają zwrotowi, - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, mimo, że w sprawie istniały podstawy do jego uwzględnienia, - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "Kpa"), poprzez niedostateczną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością i wadliwe przyjęcie, że skarżąca pouczona o obowiązku zgłaszania zmian w sytuacji dochodowej rodziny - obowiązku tego nie dopełniła, jak również błędne ustalenie, że przy uwzględnieniu wysokości dochodu osiąganego przez małżonka skarżącej dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kwotę uprawniającą do świadczeń rodzinnych. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G. W. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że dopełniła ciążącego na niej obowiązku informowania o wszelkich zmianach w sytuacji dochodowej rodziny. Strona podkreśliła, że stosowne dokumenty wskazujące na okoliczność uzyskiwania przez P. D. dochodu oraz jego wysokości były w postępowaniu przed organem I instancji okazywane wielokrotnie, w tym po raz pierwszy właśnie w dniu [...] grudnia 2008r., tj. w dniu złożenia ponownego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku w związku z urodzeniem dziecka. Fakt posiadania stosownej dokumentacji dochodowej przez skarżącą jest zresztą niewątpliwy, skoro kilka miesięcy wcześniej skarżąca również starała się o zasiłek i wszelkie dokumenty w tym zakresie były od niej wymagane. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że wysokość dochodu otrzymywanego przez męża nie uzasadniał pozbawienia jej prawa do zasiłku oraz orzeczenia nakazu zwrotu świadczeń już pobranych. Faktem jest, że w przedstawionym pierwotnie zaświadczeniu (w grudniu 2008r.) jako wysokość wynagrodzenia wskazana została kwota [...]zł. Należy jednak podkreślić, że kwota ta została na przedmiotowym zaświadczeniu umieszczona na skutek omyłki pracownika działu kadrowego i została następnie skorygowana w późniejszym etapach postępowania. Mianowicie z przedstawionej korekty wynika niezbicie, że wysokość dochodu otrzymywanego przez męża to kwota [...] zł, do której to kwoty została doliczona w listopadzie 2008r. jednorazowo przyznana premia uznaniowa. Wymaga podkreślenia, że przez cały późniejszy okres zasiłkowy wysokość dochodu nie przekroczyła kwoty [...] zł i to właśnie ta kwota powinna stanowić podstawę obliczenia dochodu na członka rodziny. Zdaniem skarżącej do obliczenia tego dochodu Kolegium wadliwie przyjęło, iż rodzina liczy 3 osoby, co doprowadziło do wniosku, iż kwota dochodu na jedną osobę, branego pod uwagę przy określaniu prawa do zasiłku rodzinnego wyniosła 760,36 zł. Organ odwoławczy pominął natomiast zupełnie, że z wnioskiem o ponowne ustalenie prawa do zasiłku strona wystąpiła już po urodzeniu drugiego dziecka, zatem rodzina liczyła w sumie 4 osoby (a nie 3 jak przyjął organ). Wobec tego, nawet przyjmując jako dochód męża kwotę [...] ( co jak już wspomniano jest i tak wartością zawyżoną), daje kwotę [...] zł. W związku z tym wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, występujący w niniejszej sprawie stan faktyczny należało zakwalifikować z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 2 października 2012 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną wydanych w niniejszych sprawie decyzji stanowiło ustalenie przez organ, że jeden z członków rodziny – P. D. z dniem [...] października 2008r. podjął zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, o czym strona nie poinformowała organu, mimo, iż została o takim obowiązku pouczona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2012 r, a więc przed wydaniem decyzji przez organ II instancji zmieniały się przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i uchylone zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, którego przepis § 18 ust. 1 był podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 298, poz. 1769), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Natomiast kwestie dotyczące uzyskania dochodu, regulowane dotychczas w § 18 “starego" rozporządzenia, zostały unormowane w art. 5 ustawy. Jednakże powyższa okoliczność nie mała znaczenia w sprawie ponieważ na mocy art. 3 ustawy zmieniającej sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Z przepisu tego wynika, że do spraw, w których ostateczna decyzja rozstrzygająca o prawie do świadczeń rodzinnych została wydana, zastosowanie mają stare przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie stosował rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu przed 1 stycznia 2012 r. Odnosząc się do meritum sprawy podnieść należy, że warunkiem uzyskania zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryteriów określonych przez ustawodawcę, w tym kryterium dochodowego (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Pojęcie dochodu zdefiniowane jest w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uzyskanie dochodu rozumie się uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Stosownie zaś do treści będącego podstawą orzekania przez organy administracyjne w niniejszej sprawie - § 18 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Natomiast utratę dochodu przez członka rodziny uwzględnia się odejmując od dochodu rodziny przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu (§ 17 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym wskazać należy, że w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu (§ 18 ust. rozporządzenia). Bezsporne jest, że rodzina wnioskodawczyni uzyskała dodatkowy dochód, ponieważ członek rodziny podjął zatrudnienie w październiku 2008 r., to jednak organ z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia) nieprawidłowo wyliczył dochód rodziny skarżącej warunkujący przyznanie świadczenia. W ocenie Sądu sposób wyliczenia dochodu, wynikający z zastosowania wykładni językowej § 18 ust. 1 rozporządzenia, w którym mowa jest "o dodaniu do dochodu rodziny miesięcznej kwoty dochodu uzyskanego", prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Uznanie rozumowania przyjętego przez Kolegium jako uprawnionego oznaczałoby, że nawet jednorazowo uzyskany dochód w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do zasiłku, pozbawiałby świadczenia osobę znajdującą się w trudnych warunkach, przy stosunkowo niskich dochodach, której mimo to własnymi staraniami udaje się w niewielkim stopniu polepszyć sytuację materialną. Wydaje się, że w takich sytuacjach należy zastosować wykładnię w jak największym stopniu zapewniającą możliwość równego traktowania wszystkich ubiegających się o świadczenia. W ocenie Sądu zapewnia to wykładnia funkcjonalna § 18 ust. 1 rozporządzenia, według której do dochodu z roku poprzedzającego powinien być doliczany nowouzyskany dochód w jego wielkości w stosunku rocznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 2009 r. (I OSK 990/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zawarte w § 18 ust. 1 rozporządzenia określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" należy rozumieć jako obowiązek dodania przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę ustalania prawa do świadczeń". Podobne stanowisko zajął ten sam sąd w wyroku z 22 października 2009 r. I OSK 351/09 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 7 lipca 2011 r. II SA/Po 387/11 oraz z dnia 28 marca 2012 r. IV SA/Po 1286/11) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 24 listopada 2011 r., II SA/Bk 592/11, wszystkie powołane wyroki dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie obliczenie dochodu niezbędnego do ustalenia prawa do świadczeń na okres 2008/2009, przy przyjęciu zaistnienia prawnych przesłanek wystąpienia "dochodu uzyskanego", powinno było nastąpić według reguły: dochód rodziny za rok 2007 plus dochód uzyskany, uwzględniając 12 miesięcy w roku (dzieląc przez 12). W ocenie Sądu tylko taki sposób wyliczenia gwarantowałby sprawiedliwe ustalenie dochodu, a następnie właściwą ocenę prawa do świadczeń rodzinnych. Zatem uznać należy, że organy błędnie zastosowały przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia wadliwie wyliczając uzyskany dochód (przyjmując dochód miesięczny w całości, a nie w stosunku rocznym i z uwzględnieniem liczby członków rodziny). W ocenie składu orzekającego miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało błędne obliczenie dochodu, które stało się podstawą uznania, że sytuacja dochodowa skarżącej zmieniła się na tyle, że jej rodzina przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznana świadczeń rodzinnych i tym samym, że zaistniały przesłanki do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto za zasadny, aczkolwiek nie mający istotnego wpływu na wynik sprawy, należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 Kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem- zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W ocenie składu orzekającego organy obu instancji z obrazą art. 107 § 3 Kpa, nie przedstawiły w sposób jasny i zrozumiały sposobu obliczenia dochodu rodziny skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa sąd orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie 152 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ obliczając uzyskany w 2008 r. przez rodzinę skarżącej dochód uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię § 18 ust. 1 rozporządzenia. ja