IV SA/Po 959/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska As. Sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, 1. uchyla zaskarżona decyzję w części w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie orzekło o uchyleniu decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego powyżej 80,- (osiemdziesiąt ) zł, 2. uchyla decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego powyżej 80,- (osiemdziesiąt) zł, 3. określa zaskarżona decyzja może być wykonana w nieuchylonej części. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B.Popowska KP Pismem z dnia [...]r. D. J. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o udzielenie doraźnej pomocy finansowej. Wskazała, że jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku; mimo podejmowanych starań nie może znaleźć zatrudnienia. Jest inwalidą III grupy. Pozostawała na utrzymaniu matki, do momentu Jej śmierci w lutym 2004 r. Nie ma środków do życia i zalega z opłatami. Dnia [...] r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w trakcie którego pracownik socjalny zebrał informacje o stanie rodzinnym i finansowym Wnioskodawczyni. Jej rodzice nie żyją, ma dwie siostry. Jedna z nich zamieszkuje w tym samym mieszkaniu, ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Siostra również jest w trudnej sytuacji finansowej. Wnioskodawczyni jest zaliczona do III grupy inwalidzkiej ze względu na niedorozwój umysłowy. Ma krótki staż pracy. Zawsze miała trudności z wykonywaniem pracy – ze względu na to, że jest powolna i mało wydajna. Po śmierci matki utrzymywała się z pieniędzy, które zostały z ubezpieczenia. Umowa najmu opiewa na Wnioskodawczynię i Jej siostrę; zaległości czynszowe wynoszą 15 tysięcy złotych. Kryterium dochodowe wynosi 461 zł. Decyzją z dnia 25 maja 2004 r., MOPS-8121-1/2004, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm., dalej: ups), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przyznał D. J. zasiłek celowy w miesiącu 06/2004 w wysokości 80,00 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na zasiłki celowe w planie budżetu K.na 2004 r. przeznaczono 110 tys. zł, co przy 1100 składanych średnio miesięcznie wnioskach powoduje, że przeciętnie na jeden zasiłek celowy przypada kwota 100 zł. Pomoc przyznano z uwagi na bezrobocie Wnioskodawczyni. W uzasadnieniu zamieszczono również stwierdzenie, że zobowiązuje się Wnioskodawczynię do udokumentowania intensywnych starań o pracę. Pismem z dnia [...]r. D. J. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Wskazała, że Jej zdaniem przyznanie kwoty 80 zł jest krzywdzące. Podniosła, że udokumentowała swe starania o pracę; zobowiązała się spłacać zaległości czynszu, które powstały nie z Jej winy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazano, że dochód, jaki uzyskuje Zainteresowana (0 zł) bezsprzecznie kwalifikuje Ją do otrzymania pomocy społecznej. Wysokość udzielonej pomocy uzależniona jest od środków na ten cel posiadanych przez gminę. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sytuacja materialna Odwołującej się jest ciężka, lecz udzielenie pomocy finansowej w wysokości 80 zł jest decyzją uznaniową organu, do której wydania upoważniają przepisy o pomocy społecznej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pismem z dnia [...] r. Skarżąca wskazała, że decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest dla Niej krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną w zakresie, w jakim konieczne okazało się uchylenie decyzji. Pomoc społeczna stanowi szczególny obszar działalności organów administracji publicznej. Jest ona nakierowana na aktywną działalność wśród tych osób i rodzin, które samodzielnie nie potrafią uporać się z trudnymi sytuacjami życiowymi oraz ich konsekwencjami (art. 2 ust. 1 ups). Udzielanie pomocy rodzinom i osobom niepełnosprawnym zostało wprost wskazane w Konstytucji, jako jeden z obowiązków władz publicznych (art. 69 i 71 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. 78/57/4, sprost. 28/01/319). Realizacja przez organy administracji publicznej obowiązków w zakresie pomocy społecznej winna uwzględniać fakt, iż działalność ta stanowi niezbędny element prawidłowego funkcjonowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Obowiązki Państwa w zakresie pomocy osobom potrzebującym wskazane zostały również w art. 13 i 14 Europejskiej Karty Społecznej (Dz. U. 8/99/67, w zakresie, w jakim RP jest tymi przepisami związana). Organy realizujące kompetencje w zakresie pomocy społecznej winny mieć zatem na względzie szczególną sytuację osób, które o taką pomoc się ubiegają. Wykładnia przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie może pomijać owych norm konstytucyjnych i prawa europejskiego. Sąd w pełni podziela wyrażoną przez organ II instancji opinię, iż decyzje dotyczące przyznania zasiłków celowych mieszczą się w sferze pozostawionej uznaniu właściwego organu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ups, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r., I SA/Wa 448/04, LEX nr 166677). Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie słuszny interes obywatela. Z tej przyczyny organ – działając w ramach uznania – winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia (wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również przyznanie świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Z uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji wynika wprost, iż przeciętnie na jeden zasiłek celowy przypada kwota 100 zł. Tym samym organ, który uznaje sytuację bytową Skarżącej za uzasadniającą przyznanie Jej zasiłku celowego, obowiązany jest wykazać, jakie kryteria przemawiały za przyznaniem kwoty tylko 80 zł. Jeżeli bowiem z materiału zgromadzonego przez organ wynika niezbicie, iż Skarżąca pozostaje w trudnej sytuacji bytowej, w szczególności, że Jej nieporadność życiowa i trudności z uzyskaniem pracy mogą być konsekwencją niedorozwoju umysłowego, organ administracji publicznej winien uzasadnić, dlaczego w jego uznaniu należy przyznać Skarżącej kwotę mniejszą, niźli wskazuje na to przeprowadzone w uzasadnieniu wyliczenie środków przypadających przeciętnie na jeden zasiłek celowy. Bezpodstawnie organy administracji publicznej przy ustalaniu powodów ustalenia pomocy Wnioskodawczyni ograniczyły się jednak do bezrobocia, gdy tymczasem w przypadku Skarżącej szczególnie ważną przesłanką jest niepełnosprawność i długotrwała choroba (ar. 7 pkt 4-6 ups). Organ w uzasadnieniu swej decyzji zawarł stwierdzenie, nakazujące Skarżącej wykazanie większej aktywności w poszukiwaniu pracy. Nie negując zasadności takiej mobilizacji przypomnieć trzeba, że organ administracji publicznej nie może działać w oderwaniu od realiów istniejących w miejscowościach objętych jego zakresem właściwości. Z informacji zawartych w załączniku do obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 września 2004 r. w sprawie przeciętnej stopy bezrobocia w kraju oraz na obszarze działania powiatowych urzędów pracy (M.P. 42/04/740), stopa bezrobocia w K. na dzień 30 czerwca 2004 r. wynosiła 16,6. Organ winien więc mieć świadomość, że zakres jego właściwości obejmuje teren, który uznać należy za szczególnie trudny rynek pracy – w szczególności dla osoby, która (tak jak Skarżąca) obciążona jest inwalidztwem. Z dokumentacji zgromadzonej przez organ wynika, że Skarżąca ma problemy ze sprostaniem wymaganiom stawianym przez pracodawców na współczesnym, trudnym rynku pracy, gdyż pracuje wolno i jest mało wydajna. W takiej sytuacji nie powinno być tak, że organ zobowiązując Skarżącą do wykazania większej aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia, przyznaje Jej świadczenie w kwocie niższej, niż przeciętna. Wręcz przeciwnie, mając na względzie ciężką sytuację zarówno zdrowotną, jak i finansową Skarżącej, zwłaszcza zaś brak uzyskiwania przez Nią jakichkolwiek dochodów, winien szczegółowo wskazać przesłanki, które skłoniły go do przyznania pomocy mniejszej niźli przeciętna. W doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązki organu administracji publicznej w zakresie uzasadnienia decyzji dotyczącej uznania administracyjnego, są znacznie poważniejsze niż w przypadku ustawowego związania organu (Z. Janowicz "Kpa. Komentarz" PWN 1999 s.312 uw.8 m). Nieoszacowanie poziomu niezbędnych potrzeb bytowych Zainteresowanej skutkuje naruszeniem prawa materialnego (art. 39 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 4-6 ups) w postaci niewłaściwego określenia zakresu skutków prawnych wynikających z danej normy w konkretnym wypadku, które miało wpływ na wynik sprawy. Jedynie na marginesie należy wskazać, że organ I instancji winien rozważyć objęcie Wnioskodawczyni pracą socjalną (art. 6 pkt 12, art. 17 pkt 10, art. 36 pkt 2a, art. 45 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 119 ust.1 pkt 1 ups). W ocenie Sądu organy rozstrzygające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. Możliwość wykonania decyzji, określona w pkt. 3 sentencji, jest konsekwencją pozostawienia decyzji w obrocie prawnym w nieuchylonych częściach (art. 152 upsa). /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B.Popowska KP