IV SA/Po 961/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 20 września 2024 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 20.09.2024 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. S. (dalej jako: skarżący) z dnia 26.09.2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego lokalizacja - obręb J., miejscowość S. , na dz. nr geod. [...] Organ I instancji wyjaśnił, że po wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich ustalono w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.), co następuje: 1. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatem planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. 2. Dostęp do drogi publicznej: Teren posiada dostęp do drogi powiatowej nr 3898P poprzez drogi wewnętrzne (dz. ewid. nr [...]). 3. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego: Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - działka posiada istniejące przyłącza do sieci. 4. Teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne: Przedmiotowa działka stanowi grunty orne klasy RV (0,0700 ha) oraz grunty leśne LsIV (0.1215 ha). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów leśnych (dalej: u.o.g.r.i.l.) polega między innymi na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. Organ I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 4 pkt 6 u.o.g.r.i.l., przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne - rozumie się w odniesieniu do gruntów leśnych - ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów. Zatem w tej definicji mieści się każde ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów, w tym także budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dalej organ argumentował, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l., zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej jako m.p.z.p.) sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Dokonanie takiej zmiany wymaga uzyskania w odniesieniu do gruntów leśnych - uprzedniej zgody właściwego organu. Zatem zmiana przeznaczenia każdego gruntu leśnego na cele nieleśne - bez względu na jego obszar - może być dokonana wyłącznie w m.p.z.p. i zawsze wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na dokonanie takiej zmiany. W ocenie organu od opisanej wyżej reguły zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na inne cele wyłącznie w m.p.z.p. ustawodawca ustanowił wyjątek w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tj. z końcem roku 2003 (dalej: stary m.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie plan ogólny Miasta i Gminy [...] nie zawierał zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. 5. Zgodność z przepisami odrębnymi: Inwestycja narusza przepisy odrębne - ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) oraz postanowienie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia 02.08.2024 r., znak: [...] 6. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że na etapie sporządzania planu ogólnego nie uzyskano jakiejkolwiek zgody na wyłączenie terenów z produkcji leśnej. W związku z powyższym nie można wydać warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem, gdyż nie spełnia on wymogów art. 61 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł skarżący podnosząc, że decyzję o zakupie działki i budowie na niej domu podjął na podstawie dokumentów pozwalających na wydzielenie działki z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną. Skarżący podkreślił, że budowę rozpoczął i prowadził zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i posiadaną dokumentacją. Zostały wybudowane dwie kondygnacje i część ścian poddasza. Pozostał do położenia stropodach i prace wykończeniowe. Skarżący wyjaśnił, że w 2005 roku ze względu na problemy zdrowotne był zmuszony przerwać prace budowlane. Obecnie po długim leczeniu i rehabilitacji chce dokończyć budowę i rozpocząć jej eksploatację. Dalej skarżący argumentował, że nie miał żadnych informacji o odrzuceniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także o braku zgody na wyłączenie terenu jego działki z gospodarki leśnej. W ocenie skarżącego brak zgody na kontynuację budowy spowoduje zmarnowanie dotychczasowej pracy i znacznych nakładów finansowych. W świetle powyższego raz jeszcze wniósł o pozwolenie na dokończenie budowy domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 07.11.2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce nr [...] położonej w S. , obręb J.. W odwołaniu skarżący zaś podniósł: "... Proszę o ponowne rozpatrzenie mojego wniosku o wznowienie/przedłużenie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 27.12.1995 r. Decyzję o zakupie działki i budowie na niej domu podjąłem na podstawie dokumentów pozwalających na wydzielenie działki z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną. Budowę rozpocząłem i prowadziłem zgodnie z obowiązujący wówczas przepisami i posiadaną dokumentacją. Zostały wybudowane dwie kondygnacje i część ścian poddasza. Pozostał do położenia stropodach i prace wykończeniowe. W roku 2005 ze względu na problemy zdrowotne byłem zmuszony przerwać prace budowlane. Obecnie pod długim leczeniu i rehabilitacji chcę dokończyć budowę i rozpocząć jej eksploatację. Ja nie miałem żadnych informacji o odrzuceniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także o braku zgody na wyłączenie terenu mojej działki z gospodarki leśnej. Brak zgody na kontynuację budowy spowoduje zmarnowanie dotychczasowej pracy i znacznych nakładów finansowych. W świetle powyższego raz jeszcze proszę o pozwolenie na dokończenie budowy domu.". W tym stanie rzeczy Kolegium podkreśliło, że w niniejszym postępowaniu procedowany jest wspomniany wyżej wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast "pozwolenie na budowę", "dokończenie budowy domu" należą do właściwości administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego (Starosta). SKO wyjaśniło, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest ani remontem ani przebudową istniejącego obiektu budowlanego (pozostałości po przerwanych robotach budowlanych nie mieszczą się w definicji obiektu budowlanego o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy obiektem budowlanym jest budynek, budowla, bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy prowadzonych robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę ani robót prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż złożenie wniosku o ustalenie warunków zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku jednorodzinnego, pomimo istniejących na nieruchomości pozostałości po przerwanych robotach budowlanych jest dopuszczalne. Z przytoczonego wyżej odwołania jednoznacznie –zdaniem Kolegium - wynika, że swoim wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skarżący obejmuje także już istniejące "dwie kondygnacje i część ścian poddasza", które zostały wzniesione na podstawie decyzji z dnia 29.12.1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Kolegium podkreśliło w związku z tym, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy można procedować i ustalić warunki zabudowy jedynie dla przedsięwzięcia, które jeszcze nie istnieje. Wynika to z treści art. 59 ust.1 u.p.z.p., w którym jest mowa o "zmianie zagospodarowania terenu", o "zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Innymi słowy, nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji, która choćby częściowo istnieje. Wyjątkiem jest tzw. legalizacja, tzn. można ustalić warunki zabudowy dla obiektu już istniejącego, ale wtedy, gdy uprzednio od organu nadzoru budowlanego uzyska się w ramach postępowania legalizacyjnego stosowne postanowienie - postanowienie o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium stwierdziło, że inwestor nie legitymuje się takim postanowieniem. W konwencji organ odwoławczy uznał, że już z tej przyczyny obowiązany jest odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wnioskowanego przez skarżącego. Jest to samoistna przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dalej organ II instancji argumentował, że w aktach administracyjnych znajduje się "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-6 ustawy", składająca się z części tekstowej, jak i graficznej (mapa w skali 1:1000). Mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji organu I instancji też jest w skali 1:1000. Kolegium zauważyło, że na żadnej z map nie został zaznaczony "front terenu" w rozumieniu art. 61 ust.5a u.p.z.p. Jednakowoż w ww. analizie podniesiono, że "teren posiada dostęp do drogi powiatowej nr 3898P poprzez drogi wewnętrzne (dz. ewid. nr [...])". Z informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, jest zaś w zarządzie Miasta i Gminy [...]. Na tej podstawie organ II instancji stwierdził, że frontem terenu jest granica pomiędzy terenem przedsięwzięcia - działką nr [...], a działką nr [...]. Odpowiada to istocie definicji pojęcia front terenu statuowanej w art. 61 ust.5a zdanie drugie u.p.z.p.: "Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.". Szerokość tego "frontu terenu" wynosi 29m (2,9cm na mapie w skali 1:1000). Kolejno SKO wyjaśniło, że w części graficznej przedmiotowej analizy wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 87m od granic terenu objętego wnioskiem, w takiej samej odległości od wszystkich granic tego terenu. Kolegium wskazało, że w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jest mowa o tym, iż obszar analizowany wyznacza się "wokół terenu", co oznacza m. in., że co do zasady obszar analizowany, jego granice, powinny być wyznaczone w takiej samej odległości z każdej strony terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie Kolegium wskazało, że jest to zasada, od której mogą być czynione wyjątki - ze względu na jakieś osobliwe cechy - jednak w analizie winno znaleźć się uzasadnienie zastosowania wyjątku. Oczywiście taki powód winien wynikać z zagospodarowania danego terenu, z urbanistyki tego terenu. Innymi słowy takim powodem może być jedynie szczególna okoliczność istniejąca w zagospodarowaniu danego terenu, w jego urbanistyce. Kolegium wskazało, że w myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany, jego granice, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości 87m od granic terenu objętego wnioskiem (w takiej samej odległości od wszystkich granic terenu objętego wnioskiem), to wyznaczenie granic obszaru analizowanego stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p.. Kolegium nie dostrzegło w realiach sprawy okoliczności, która uzasadniałaby rozszerzenie tak wyznaczonego obszaru analizowanego. W analizie także nie wskazano takich okoliczności, jak również inwestor nie wyraził takiego oczekiwania, nie wskazał żadnej okoliczności, która uzasadniałaby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że z wyjaśnień organu I instancji dokonanych w płaszczyźnie art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust.1 i ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynika iż planowane przedsięwzięcie nie wyczerpuje warunku statuowanego w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. i to jest druga przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien określać zapotrzebowanie na wodę i energię elektryczną. Wniosek skarżącego w zakresie zapotrzebowania na energię elektryczną oraz wodę posługuje się pojęciem "instalacja istniejąca", zatem wniosek nie określa tych parametrów. W przypadku zbiornika bezodpływowego Kolegium ustaliło, iż pojemność 8-10 metrów sześciennych jest wystarczająca i nie stwierdziło, iż występują zakazy stosowania zbiorników bezodpływowych. Wobec powyższego – w ocenie SKO - zebrany materiał uniemożliwia ustalenie czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z art.61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium inwestor powinien we określić we wniosku konkretne zapotrzebowanie na wodę i energię elektryczną, tak określonemu zapotrzebowaniu powinny odpowiadać gwarancje właściwych jednostek organizacyjnych. Jak bowiem stanowi art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, wnosząc o uchylenie dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie wydania warunków zabudowy, gdyż jego wniosek był błędnie sformułowany i adresowany. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji SKO wskazało, iż wniosek powinien dotyczyć pozwolenia na kontynuację budowy i być skierowany do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22.05.2025 r. stawił się skarżący, który podtrzymał swoją skargę w całości i oświadczył, że nie składał w niniejszej sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę celem kontynuacji budowy, lecz w związku z poradą kierownika budowy złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 07.11.2024 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 20.09.2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego lokalizacja - obręb J., miejscowość S. , na dz. nr geod. [...] Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej u.p.z.p.), a w szczególności art. 61 ust. 1 określający warunki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Sądu istota niniejszej sprawy sprowadza się jednak do stwierdzenia, że ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego nie było możliwe, a ściślej - było niedopuszczalne. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżący rozpoczął budowę domu jednorodzinnego na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę z dnia 29.12.1995 r. Z pouczenia znajdującego się w tej decyzji wynika, że decyzja traci ważność w przypadku, jeżeli roboty nie zostaną rozpoczęte w ciągu 2 lat od daty uprawomocnienia się decyzji lub zostaną przerwane na okres dłuży niż 2 lata. Nie jest też kwestionowane, że skarżący przerwał budowę w 2005 r. Do tego czasu wybudował dwie kondygnacje i część ścian poddasza. Następnie w dniu 26.09.2023 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce, dla której wydano ww. pozwolenie na budowę. W istocie skarżący chciał legalnie kontynuować budowę - już częściowo wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29.12.1995 r. (którą z resztą dołączył do wniosku o wydanie warunków zabudowy). Podkreślenia wymaga, że dla terenu inwestycji nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna przyjmowano jako zasadę, że warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia budowlanego dopiero planowanego, a nie już (z)realizowanego. Konsekwentnie uznawano, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej całkowicie lub częściowo jest, co do zasady, bezprzedmiotowe, a postępowanie w takiej sprawie, o ile zostało wszczęte, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 07.11.2007 r., II OSK 1199/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") Za przyjęciem – jako zasady – stanowiska o niedopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przemawiał i nadal przemawia przede wszystkim ścisły funkcjonalny związek pomiędzy unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako: p.b.) i wynikająca z nich reguła, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (tu: decyzja o warunkach zabudowy), wydawana w przypadku braku m.p.z.p., warunkuje – a więc z konieczności logicznej: poprzedza – uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b.) względnie skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych (zob. art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b.) lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b.). Z kolei bez uprzedniego uzyskania ww. pozwolenia na budowę albo skutecznego dokonania zgłoszenia, na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne rozpoczęcie robót budowlanych (por. art. 28, art. 30 p.b.) lub dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. art. 71 ust. 2 p.b.). Zasada, iż ustalenia warunków zabudowy dokonuje się dla przedsięwzięcia przyszłego (planowanego, zamierzanego) znajduje wyraźne oparcie także w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt: IV SA/Po 1028/15, przytoczyć należy, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu [...]" – z czego jasno wynika, że określenie warunków zagospodarowania (w m.p.z.p. albo w decyzji o warunkach zabudowy) powinno poprzedzać faktyczną jego zmianę, skoro ma wyznaczać prawne ramy tej zmiany, tj. nowego zagospodarowania. Z kolei zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie "planowanego" sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie zaś do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji w.z. dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym "przewiduje się" realizację inwestycji. W myśl art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli "zamierzenie inwestycyjne" jest zgodne z przepisami odrębnymi. (...) Wreszcie, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1–6, w tym m.in. takiego, że – jak stanowi pkt 1 ww. przepisu – co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących "nowej zabudowy" w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W świetle przytoczonych przepisów nie powinno budzić wątpliwości obowiązywanie zasady, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już (z)realizowanej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt: IV SA/Po 1028/15, CBOSA). Pogląd ten podziela w pełni Sąd w niniejszym składzie. Zasady tej nie zmienił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. o sygn. akt P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), w którym przesądzono, iż w określonych przypadkach powinna istnieć możliwość ustalania warunków zabudowy dla inwestycji będących w trakcie realizacji albo zrealizowanych – w celu umożliwienia ich tzw. legalizacji. Możliwość taka, obecnie powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, nadal jest bowiem traktowana jedynie jako wyjątek od powyższej zasady, wymagający oparcia w przepisie prawa przewidującym możliwość nałożenia na inwestora w toku postępowania "legalizacyjnego" obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego (tak trafnie wyrok WSA z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15, CBOSA). Wszystko to prowadzi do wniosku, wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1890/12 (CBOSA), w myśl którego w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie legalizacji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. (w aktualnym brzmieniu) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Stosownie zaś do art. 37 ust. 2 p.b. w przypadku określonym w ust. 1 albo stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. W doktrynie prawa wskazuje się, że w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 p.b., a także stwierdzenia nieważności albo uchylenia pozwolenia na budowę rozpoczęcie albo wznowienie robót budowlanych następuje na podstawie pozwolenia na budowę, nawet jeżeli roboty budowlane zostały zakończone. W przypadku wznowienia robót budowlanych inwestor musi więc wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę, a nie do organu nadzoru o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jeżeli jednak inwestor będzie kontynuował roboty budowlane mimo wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności lub uchylenia pozwolenia na budowę, albo uchylenie pozwolenia na budowę nastąpiło w związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu pozwolenia na wznowienie na budowę (D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, art. 37, LEX). W obecnym stanie prawnym rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) z powodu upływu terminu lub uchylenia pozwolenia na budowę, a także stwierdzenia jego nieważności jest możliwe wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.). Jak się wydaje, wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że inwestor, który z powyższych przyczyn utracił pozwolenie na budowę, aby móc legalnie ją rozpocząć lub kontynuować, musi wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o nową decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy budowa była już prowadzona, podstawę wydania tej decyzji będzie stanowiła inwentaryzacja wykonanych robót oraz projekt budowlany. W przypadku jednak, gdy inwestor zobowiązany w myśl art. 37 ust. 2 do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo utraty dotychczasowego pozwolenia na budowę będzie prowadził roboty budowlane (nie powstrzyma się od prowadzenia robót), należy przyjąć, że zastosowanie będzie miał art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., a w konsekwencji naprawienie sytuacji z tego wynikłej będzie należało do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Należy zaznaczyć, że zgodnie z nowelą z 13.02.2020 r. rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę z powodu upływu trzyletniego terminu lub uchylenia pozwolenia na budowę, a także stwierdzenia jego nieważności jest możliwe na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę również w przypadku zakończenia robót budowlanych (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 37.). W konsekwencji powyższych rozważań Sąd doszedł do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest wprawdzie dopuszczalne, ale jedynie wyjątkowo – wyłącznie w związku i na potrzeby ewentualnej jej legalizacji. A taka sytuacja niewątpliwie nie zachodziła w niniejszej sprawie i nie jest to przedmiotem sporu. Pomimo więc trafnego co do istoty stanowiska organu odwoławczego o niedopuszczalności ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, kontrolowane decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym, z uwagi na niewłaściwie dobraną treść rozstrzygnięcia – które odmawiało ustalenia warunków zabudowy, zamiast umorzyć postępowanie administracyjne (pierwszej instancji). W ocenie Sądu złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia tożsamego z przedsięwzięciem już częściowo zrealizowanym, ale nie na potrzeby "legalizacji" tego przedsięwzięcia, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.), a w przypadku błędnego jego wszczęcia – podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku podstaw prawnych do ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo). Ponadto wypada zauważyć, że takie orzeczenie (o umorzeniu postępowania) – jako nie rozstrzygające o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, a więc nie kształtujące materialnego stosunku administracyjnoprawnego, lecz wywierające wyłącznie skutek procesowy – nie zamyka skarżącemu drogi do ewentualnego wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 37 p.b., ani ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla takiego samego przedsięwzięcia w przyszłości (np. na potrzeby legalizacji), co mogłoby już budzić wątpliwości w przypadku pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia merytorycznego, jakim jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, a to z uwagi na wiążący się z takim rozstrzygnięciem szeroki zakres tzw. powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza (pkt 1 sentencji wyroku) oraz na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi (500 zł).