IV SA/Po 964/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...]. UZSADNIENIE Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] działając na podstawie §8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz. 1115 – dalej rozporządzenie z dnia 30.07.2002r.) odmówił stwierdzenia u A.Z. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym o której mowa w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w w/w rozporządzeniu. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż A.Z. zatrudniona w zawodzie nauczycielskim 39 lat przez cały okres pracy była narażona na nadmierny wysiłek głosowy co wynikało z karty oceny narażenia zawodowego sporządzonej w dniu 2 listopada 2007r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. odmówił jednak stwierdzenia choroby zawodowej a swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniach medycznych, które zdiagnozowały u A.Z. chorobę w postaci dysfonii hyrperfunkcjonalnej, przewlekłego zapalenia krtani i tchawicy, która nie jest ujęta w wykazie chorób zawodowych narządu głosu. Zgodnie bowiem z pkt 15 wykazu za chorobę zawodową narządu głosu uważa się przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde; wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Ponieważ zarówno Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu – Ośrodek w K. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. nie stwierdziło żadnego z w/w schorzeń, organ pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia rozpoznanego u A.Z. schorzenia za chorobę zawodową narządu głosu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu po rozpatrzeniu wniesionego przez A.Z. odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. A.Z. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 6 maja 2009r. sygn. akt IV SA/Po 29/09, uchylił decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2008.r nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008r., nr 116, poz. 740, publ. 2 lipca 2008r.), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm. - dalej kp) w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie z dnia 30.07.2002r., są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W niniejszej sprawie organy I i II instancji orzekały już po ogłoszeniu w/w wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim regulacjami, Sąd uznał, że w obrocie prawnym nie mogą pozostawać decyzje oparte na regulacjach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych uznanych za niezgodne z normami konstytucyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wskazał organom administracji, że powinny ponownie rozpatrzyć sprawę skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia 5 sierpnia 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 2351 kp oraz §8 ust. 1 i §11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 - dalej rozporządzenie z dnia 30.06.2009r.) odmówił stwierdzenia u A.Z. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. W uzasadnieniu wskazano na art. 2351 kp zgodnie z którym za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym". Schorzenia, których nie ujęto w wykazie chorób zawodowych, w myśl powołanego przepisu nie mogą być zatem uznane za chorobę o etiologii zawodowej. Organ I instancji powołując się na wydane wcześniej opinie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu – Ośrodek w K. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł., z których wynika, iż rozpoznane u A.Z. zmiany morfologiczno – czynnościowe w obrębie krtani nie stanowią choroby zawodowej i nie pozostają w związku przyczynowym z warunkami pracy, tym samym odmówił zakwalifikowania schorzenia występującego u A.Z. jako choroby wymienionej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych z dnia 30.06.2009r. W powołanej wyżej pozycji wykazu ustawodawca określił bowiem, że za chorobę zawodową narządu głosu uważa się przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde; wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. A.Z. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując m.in. zasadność powoływania się na badania wykonywane w Poradni Foniatrycznej w K. i zdjęcia stroboskopowe wykonane w SZOZ [...] w K., będące podstawą wydania opinii przez Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2009r. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2009r. sygn. akt IV SA/Po 29/09, postępowanie w sprawie choroby zawodowej A.Z. od dnia 3 lipca 2009r. prowadzone jest w oparciu o rozporządzenie z dnia 30.06.2009r., które w § 11 ust. 1 przewiduje, że do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Organ II instancji wskazał na fakt, iż badania lekarskie wykonane w jednostkach upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, nie wykazały u A.Z. klinicznych cech choroby zawodowej. Nie stwierdzono zmian organicznych w obrębie krtani w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, bądź cech niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które są typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego i wymienione w pkt. 15 wykazu chorób zawodowych dnia 30.06.2009r. Rozpoznane przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. "przewlekłe proste zapalenie krtani z zaostrzeniem w odcinku tylnym; dysfonią hyperfunkcjonalną" oraz przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, Ośrodek w K. - "przewlekłe zapalenie krtani i tchawicy; dysfonią hyperfunkcjonalną" nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Organ odwoławczy oceniając wydane w sprawie orzeczenia lekarskie, uznał że są one należycie i wyczerpująco umotywowane, a ponadto nie pozostają ze sobą w sprzeczności. W związku w powyższym opinie te spełniły wymogi opinii biegłego. A.Z. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której podniesiono zarzuty tożsame z tymi, które zawarte były w odwołaniu. Skarżąca wskazała również na różnicę w diagnozie postawionej przez lekarza foniatrę leczącą ją od 17 lat a diagnozą lekarzy medycyny pracy, która może wynikać z gorszej jakości sprzętu. Ponadto A.Z. stwierdziła, iż w jej opinii orzeczenia wydane w placówkach Medycyny Pracy nie są wiarygodne, gdyż po zakończeniu badania nie przekazano jej żadnych informacji dotyczących wyników. Skarżąca wskazała również na fakt, iż orzeczenie lekarskie z Instytutu Medycyny Pracy w Ł., podpisał lekarz chorób wewnętrznych legitymujący się pieczątką ZUS. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. sygn akt SA 527/97, LEX 47275). Z treści powołanego przepisu w jednoznaczny sposób wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej jak i wytycznym sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r. sygn. IV SA 1177/97, LEX 47301). Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie rozpoznawana przez sąd, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNA i US 1999, nr 1, poz. 2). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy I i II instancji w pełni wykonały wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2009r. sygn. akt IV SA/Po 29/09 i swe decyzje wydały na podstawie przepisów, które weszły w życie w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny z dnia 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07. Zgodnie z przepisem art. 2351 kp dodanym ustawą z dnia 22 maja 2009r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r. Nr 99, poz. 825), a obowiązującym od dnia 3 lipca 2009r., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Użyte w treści powyższego artykułu wyrażenia "choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych" musi być interpretowane z uwzględnieniem rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, wymieniającego w załączniku wykaz chorób zawodowych. Tym samym dla rozpoznania choroby zawodowej niezbędne jest stwierdzenie u danej osoby jednostki chorobowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r., o ile w wyniku dokonanej przez właściwy organ administracji oceny warunków pracy, można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowej, zgodnie z § 5 powyższego rozporządzenia, musi zostać potwierdzone orzeczeniem lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudnionego bądź to w jednostce orzeczniczej I stopnia, wymienionej w ust. 2 powyższego paragrafu, lub też w jednostce orzeczniczej II stopnia określonej w ust. 3 § 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. Wskazać należy jednak, iż jednostki chorobowe wymienione w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002r. oraz jednostki chorobowe określone w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009r. nie są identyczne. Analizując wykaz chorób w obu rozporządzeniach odnotować należy, iż odnośnie chorób wymienionych pod pozycją 15 obu wykazów - załączników do rozporządzenia z 2002r. oraz z 30 czerwca 2009r., istnieje zgodność brzmienia dwóch pierwszych podpunktów z tej pozycji obu rozporządzeń. Występuje natomiast różnica w brzmieniu podpunktu 3 tej pozycji wykazu. Zgodnie z wykazem do rozporządzenia z 30 lipca 2002r., jednostką chorobową był "niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią", natomiast według obowiązujących obecnie przepisów rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r., jednostką chorobową ujętą w podpunkcie 3 pkt 15 wykazu jest "niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną i trwałą dysfonią". Analiza decyzji organów I i II instancji wskazuje, że obie decyzje wydane zostały na podstawie opinii Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu – Ośrodek w K. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z których wynika, że występujących u skarżącej zmian organicznych w obrębie krtani nie można uznać za chorobę zawartą w pkt. 15 wykazu chorób zawodowych w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia z 30 lipca 2002r. Organy I i II instancji wydając decyzje na podstawie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. oparły się na opiniach wydanych przez uprawnione jednostki medyczne na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Sąd podkreśla, że w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym wydanie decyzji przez organ I i II instancji uznać należało za przedwczesne. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r., w przypadku stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, organ rozstrzygający sprawę winien zwrócić się do jednostek, które wydawały orzeczenia, o ich uzupełnienie. W przedmiotowej sprawie konieczne stało się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień, w drodze wypowiedzenia się przez wydające wcześniejsze orzeczenia jednostki orzecznicze z zakresu medycyny pracy, czy stwierdzone u skarżącej schorzenia mieszczą się pod poz. 15 nowego rozporządzenia, w szczególności ppk 3. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznawaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej. Wobec wskazanych wyżej różnic w redakcji jednostek chorobowych określonych w poz. 15 ppk 3 obu wykazów, organ odwoławczy nie był władny samodzielnie ocenić, że u skarżącej nie występuje jednostka chorobowa oznaczona pod tą pozycją w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. Treść tych opinii ma o tyle istotne znaczenie, iż w trakcie postępowania w sprawie choroby zawodowej traktować je należy jak opinię biegłego będącą szczególnym środkiem dowodowym w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) – zob. wyrok NSA z 5.11.1998, sygn. akt I SA 1200/98), który podlega ocenie organu administracyjnego orzekającego w danej sprawie na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Poprzez opinię biegły przedstawia swoje stanowisko co do udostępnionych mu dowodów, które to stanowisko formułuje dzięki posiadaniu wiadomości specjalnych oraz praktyki zawodowej. Opinia jest składową pozwalającą organowi na odniesienie się do twierdzeń stron o okolicznościach sprawy i pozwala na zgodną z zasadami postępowania oraz logiki i dialektyki ocenę faktów. Nie ulega zatem wątpliwości, że opinia biegłego charakteryzować się musi zarówno spójnością, jak też odpowiednią systematyką i jasnością zawartej w niej treści. Zasadniczą cechą opinii jest również jej weryfikowalność. Chodzi w szczególności o to, aby przez uzewnętrznienie mechanizmu rozumowania i technik stosowanych przez biegłego, można było skontrolować zasadność jego stanowiska. Kontrolę tę przeprowadza jednak decydent procesowy (organ I i II instancji). Przedstawione wymagania co do opinii biegłego nie są jedynie formalnością, gdyż umożliwiają przeprowadzenie oceny tego dowodu, w ramach której organ orzekający zobowiązany jest także ujawnić motywy i sposób odniesienia się do przeprowadzonego dowodu. Stąd zarówno opinia fragmentaryczna, jak i nazbyt hermetyczna, uniemożliwia swobodną ocenę tego dowodu lub czyni ją niepełną (ułomną). W ocenie Sądu orzeczenie lekarskie będące podstawą wydania zaskarżonych decyzji jak i jej ocena dokonana przez organy orzekające w sprawie nie spełniają warunków dotyczące dowodu z opinii biegłych. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zapadła z naruszeniem § 8 ust. 2 oraz § 11 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. oraz z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy I i II instancji dostosują się do powyższych wskazań i przed wydaniem decyzji wystąpią do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu oraz do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z żądaniami, o których mowa w § 8 ust. 2 nowego rozporządzenia, w celu jednoznacznego określenia czy schorzenia stwierdzone u skarżącej stanowią chorobę zawodową wymienioną pod poz. 15 ppkt 3 wykazu chorób zawodowych zawartych w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji.