IV SA/Po 968/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant referent – stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy K. G. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie sprawozdania finansowego uchyla zaskarżony akt nadzoru /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ B. Popowska /-/E.Makosz-Frymus KP Pismem z dnia 10 października 2005r. Wojewoda, zastępowany przez radcę prawnego A. B., wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. G. z dnia[...]maja 2005r.w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego i podziału zysku K. Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej Gminy K.G., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu sprzeczności z prawem. Sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, zdaniem Skarżącego, polegała na podjęciu uchwały na podstawie przepisów, które radzie gminy nie dają kompetencji do zatwierdzenia sprawozdania finansowego i podziału zysku w instytucjach takich jak ośrodek kultury i biblioteka gminy. Gmina K. G. jako podstawę materialnoprawną przedmiotowej uchwały wskazała art.18 ust.1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg ) oraz art. 53 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości ( Dz. U. Nr. 121, poz. 591 ze zm. – dalej urach ).Tymczasem żaden z w/w przepisów, a także art. 2 urach "(...) nie ma zastosowania w konkretnej sprawie, albowiem zagadnienie związane z gospodarką finansową biblioteki oraz Ośrodka Kultury regulują przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o bibliotekach (Dz. U. Nr. 85, poz. 539 ze zm.-dalej ubibl.) oraz ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( DZ. U. z 2001r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.- dalej uopdk).Skarżący podkreślił, że zasady gospodarki finansowej instytucji kultury unormowane są w rozdz. 3 tej ostatnio wymienionej ustawy i przytoczył treść jej art.27 ust. 3. Wojewoda stwierdził też, że uregulowania tej ustawy w oparciu o art. 2 ustawy o bibliotekach mają zastosowanie również do bibliotek .Z powyższego wynika, zdaniem organu, że" (...) zarówno gminna biblioteka jak i ośrodek kultury nie prowadzą gospodarki finansowej w formie o której mowa w art. 2 ustawy o rachunkowości (...)." W odpowiedzi na skargę- Rada Gminy K. G., w formie uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r., wnosi o jej oddalenie. Uzasadniając, organ przytacza treść art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o rachunkowości oraz art. 3 ust.1 pkt. 7 tej ustawy. Wymieniony na pierwszym miejscu przepis wskazuje, jako jedną z kategorii podmiotów objętych regulacją ustawy: jednostki nie wymienione wcześniej , jeżeli otrzymują one na realizację zadań zleconych dotacje lub subwencje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządów terytorialnych. Drugi z wymienionych przepisów stanowi jaki organ jest organem zatwierdzający sprawozdania finansowe. W uchwale podano także, że w roku 2004 Gmina K. G. dała K. Ośrodkowi Kultury i Biblioteki Publicznej dotację w kwocie 183.000 zł., wobec czego" (...)tylko Rada Gminy K. G. władna była zatwierdzić sprawozdanie finansowe i podział zysku K. Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej Gminy K. G." Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Rada Gminy K. G. przesłała Statut K. Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej Gminy K. G.W myśl §3 w/w Statutu :"Nadzór nad Ośrodkiem i Biblioteką sprawuje Rada Gminy K. G. (...)". Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim z powodu wadliwości proceduralnoprawnej. Z jej uzasadnienia nie wynika bowiem jasno, na czym polega sprzeczność uchwały Nr [...] Rady Gminy K.G. z dnia [...] maja 2005r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania i podziału zysku K. Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej Gminy K. G. ze wskazanymi przez Skarżącego przepisami prawa. W efekcie Sąd ma wątpliwości, czy Skarżący wskazał właściwe przepisy prawa materialnego i czy je prawidłowo zinterpretował. 1. Możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego stanowi swoiste przedłużenie i rozszerzenie uprawnień organów nadzoru nad działalnością tych jednostek. Skoro nadzór dotyczy wszelkiej działalności organów jednostek samorządu terytorialnego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27. 09. 1994r.-Dz. U. Nr 113, poz. 550 oraz OTK 1994, część II, poz. 46 uchwała ta zachowała swój walor w sferze wykładni, m.in. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Aktualne spory o skargę na uchwałę rady gminy, Samorząd Terytorialny 7-8/2004, str. 26), to i uprawnienie organu nadzoru obejmuje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały jednostki samorządu terytorialnego ( M. Bogusz, Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej jako przedmiot zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze, tom VIII, 2002r., str. 9).Unormowanie art. 93 ust. 1 usg, stanowiącego podstawę wystąpienia przez wojewodę ze skargą, nie oznacza uznaniowego charakteru kompetencji nadzorczych, tylko ustawowy obowiązek zaskarżenia uchwały niezgodnej z prawem. Natomiast użyty w tym przepisie zwrot "może" oznacza prawo organu do oceny, czy uchwała dotknięta jest wadami uzasadniającymi skierowanie sprawy na drogę sądową. Ocena taka, zdaniem Sądu winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu skargi. Sąd akceptuje pogląd, że nawet jednoznacznie niewystarczające uzasadnienie skargi wojewody nie wpływa na dopuszczalność rozpoznania jej przez sąd ( K. Bandarzewski, jw. str. 30 ), natomiast dla sądu uzasadnienie jest podstawą do oceny, czy skarga jest zasadna czy nie. Tak jak wojewoda ocenia uchwałę organu gminy według kryterium legalności, tak i sąd administracyjny ocenia działanie wojewody pod kątem zgodności z prawem (art.1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Tak jak wojewoda winien ustalić, według jakiego wzorca będzie dokonywał oceny, tak sąd musi ocenić, czy organ nadzorujący w sposób właściwy ustalił wzorzec, oraz czy w sposób właściwy dokonał oceny uchwały organu gminy. Takim ustaleniom służy uzasadnienie skargi. Odnośnie do wymogów uzasadnienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego wypowiadano się w piśmiennictwie, wskazując po pierwsze na związek tych wymogów z podstawowym celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, t.j. wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem; po drugie na zasadę, według której strona, która z podnoszonych faktów wyprowadza skutki prawne, ma obowiązek wykazania ( udowodnienia) swoich twierdzeń; po trzecie na dopuszczalną i uzasadnioną analogię między skargą wojewody i jego rozstrzygnięciem nadzorczym (j.w. str. 30 i 31). W świetle powyższego, uzasadnienie winno wskazywać przepis prawa, który został naruszony przez zaskarżoną uchwałę jak i dokładne wyjaśnienie na czym to naruszenie polega. Spełnienie tych wymogów jest nieodzowne zarówno z uwagi na zadania sądu, jak i na uprawnienia gminy. I tak warunkiem efektywnego sprawowania kontroli sądowoadministracyjnej jest ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu rozpoznania wniesionej skargi, a temu służy właśnie uzasadnienie skargi, (oczywiście należy też uwzględnić treść art. 134 ustawy z dnia 30. 08. 2002r. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ppsa ). Z kolei uzasadnienie powinno być przekonujące dla władz gminy, mimo, że formalnie adresatem skargi jest wyłącznie sąd, ponieważ gmina, wobec trafności argumentacji, może skorzystać z instytucji autoweryfikacji swojej uchwały, unormowanej w art.54 §3 ppsa. 2.Jak już podniesiono, uzasadnienie skargi Wojewody na uchwałę Nr [...]Rady Gminy K. G. z dnia [...] maja 2005r., nie wyjaśnia na czym polega naruszenie prawa wywołane tą uchwałą. Z uzasadnienia wynika, że podstawowym argumentem dla Wojewody jest ten, że biblioteka jako instytucja kultury nie jest objęta zakresem podmiotowym ustawy o rachunkowości. Zdaniem organu, wynika to z jednej strony z treści art. 2 tej ustawy, z drugiej strony z faktu, że działanie jednostek kultury normują przepisy odrębnej ustawy, tj. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej .Sąd nie podziela tego poglądu, a wręcz wydaje się, że dokonano nadinterpretacji odnośnych przepisów obu ustaw, być może kierując się względami pragmatycznymi. Po pierwsze Wojewoda nie przytoczył całej treści art. 2 ustawy o rachunkowości. Tymczasem, jego pkt 7-my wylicza także:" jednostki niewymienione w pkt 1-6, jeżeli otrzymują one na realizację zadań zleconych dotacje lub subwencje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. K. Ośrodek Kultury i Biblioteka Publiczna Gminy K. G. działa głównie w oparciu o dotacje Gminy. Należy też uwzględnić, że obowiązująca do końca 2005r. ustawa z dnia 26.11.1998r. o finansach publicznych ( t. jedn. Dz U.2003r., Nr 15 poz.148 ze zm.), zalicza do sektora finansów publicznych -państwowe lub samorządowe instytucje kultury ( art. 5 pkt 7). Zatem skoro Wojewoda i przyjął, że K. instytucja kultury nie jest objęta regulacją urach, to powinien wykazać dlaczego; może dlatego, że zdaniem organu , nie realizuje zadań zleconych? W tym miejscu warto przypomnieć, że zwrot: "zadania zlecone" w ustawie o samorządzie gminnym nie stanowi odrębnej kategorii prawnej, lecz występuje w połączeniu ze zleceniodawcą, tj. jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej ( art.8 ust. 1 oraz 2).W tym kontekście wcale nie jest oczywiste, że instytucja kultury nie wykonuje zadań zleconych jej przez gminę, która ją utworzyła i dotuje określone jej zadania. Nie czyni takiego wniosku bezzasadnym także fakt, że prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego ( art. 7 usg oraz art. 9 uopdk). Należy też podkreślić, że wbrew stwierdzeniu skargi, art. 2 ustawy o rachunkowości nie normuje form gospodarki finansowej, tylko zakres podmiotowy tej ustawy, a ten wprost nie wyklucza instytucji kultury, utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie nie jest jasne, co chciał Wojewoda powiedzieć w niniejszej sprawie, twierdząc, że "zagadnienie związane z gospodarką finansową biblioteki oraz Ośrodka Kultury" normują przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( które stosuje się odpowiednio do bibliotek- art. 2 tej ost. wym. ustawy). W istocie przepisy w/w ustawy, mimo odrębnej regulacji zasad gospodarki finansowej instytucji kultury (rozdz.3), nie normują wszystkich kwestii tejże gospodarki. I tak ustawa ta stanowi o planach, lecz milczy o sprawozdaniach z ich wykonania. Z uzasadnienia skargi można by wnosić, że wobec tego instytucje kultury nie muszą sporządzać sprawozdań. Stanowisko to nie jest jednak przekonywująco uzasadnione, zwłaszcza przy uwzględnieniu miejsca i znaczenia ustawy o rachunkowości w systemie prawa publicznego. W tym ostatnio wspomnianym kontekście dopuszczalny jest, zdaniem Sądu, pogląd, według którego skoro ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej pewnych kwestii nie normuje, to w tym zakresie stosuje się przepisy ustawy o rachunkowości. Zdaniem Sądu, nie stanowi przeszkody do wysnucia takiego wniosku ani samodzielność prawna K. Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej Gminy K. G., ani prowadzenie przez tę instytucję samodzielnej gospodarki finansowej. Złożenie sprawozdania przez w/w instytucję kultury stanowi formę "rozliczenia się" z gminą, jako konsekwencja udzielenia tej instytucji przez gminę dotacji i, zdaniem Sądu, nie ogranicza żadnego z w/w zakresu samodzielności . Idąc tym tokiem rozumowania; skoro przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wykluczają stosowania -w zakresie w niej nieunormowanym- przepisów ustawy o rachunkowości, a ustawa o rachunkowości nie wyłącza wprost instytucji kultury z zakresu swego normowania, to niezrozumiany jest zarzut skargi, że Rada Gminy K. G. bezpodstawnie powołała się na art. 53 ust. 1 o rachunkowości, stanowiący podstawę do zatwierdzania rocznych sprawozdań finansowych przez organ zatwierdzający. Przy uwzględnieniu bowiem definicji organu zatwierdzającego (art. 3 ust. 1 pkt.7 urach, według której organem zatwierdzającym jest też organ, który zgodnie z obowiązującym jednostkę statutem jest uprawniony do zatwierdzania sprawozdania finansowego ) oraz treści § 3 statutu K. Ośrodka Kultury i Biblioteki Publicznej Gminy K. G. (według którego nadzór nad tą instytucją sprawuje Rada Gminy K. G.), powołanie się na w/w art. 53 ust. 1 urach nie wydaje się bezpodstawne. 3.Sąd ma świadomość, że zasadność obejmowania przepisami ustawy o rachunkowości jednostek sektora publicznego jest często podważana, co podnosi się także w piśmiennictwie. Takie opinie mogą wpływać na kierunek interpretacji przepisów tej ustawy. W wielu krajach dominuje pogląd, iż zasady rachunkowości sektora publicznego powinny regulować odrębne standardy, bo nie wszystkie zasady "normalnej" rachunkowości są tutaj odpowiednie (zob. m.in. Komentarz do ustawy o rachunkowości. Rachunkowość – MSR/MSSF – Podatki, praca zbior. Pod red A. Jarugowej i T. Martyniuk, wydanie II zm.,Gdańsk 2005, str.87 ). Równocześnie jednak podkreśla się, że polska ustawa o rachunkowości dotyczy szerokiej grupy jednostek, w tym jednostek sektora publicznego ( j.w. ), a jak podnoszono, do tej kategorii należą też instytucje kultury. Trzeba zatem odróżnić wniosek de lege lata od wniosku de lege ferenda, nawet najbardziej słusznego. W świetle tego co powiedziano wyżej, pogląd na temat bezzasadności obejmowania przepisami ustawy o rachunkowości jednostek sektora publicznego, zdaniem Sądu, ma przymiot wniosku de lege ferenda . Na marginesie można dodać, że nowa ustawa z dnia 30.06.2006r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ) zapewne postawi kres wątpliwościom, bowiem jasno normuje sporne w niniejszej sprawie kwestie. W myśl art. 197- jednostki będące instytucjami kultury (art. 4 ust. 1 pkt. 8 oraz ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy) przedstawiają zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do 31 lipca roku budżetowego informację o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze, a do 28 lutego następującego po roku budżetowym –sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki. 4.W świetle tego co wyżej powiedziano, Sąd nie widzi uzasadnienia prawnego dla skargi Wojewody na uchwałę Nr [...]Rady Gminy K. G. z dnia [...] maja 2005r. Stąd też skargę, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić i taka też była intencja Sądu. Sentencję wyroku, który zapadł w sprawie, sformułowano jednak inaczej. Tzn., kierunek rozstrzygnięcia jest prawidłowy Sąd; odmawia bowiem racji Stronie Skarżącej. Sąd posłużył się jednak konstrukcją prawną nie adekwatną do stanu faktycznego; z zebranego materiału jednoznacznie bowiem wynika, że Wojewoda nie podjął wobec przedmiotowej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast wystąpił do WSA w Poznaniu ze skargą na tę uchwałę. Orzekający skład WSA w Poznaniu jest zdania, że w zaistniałej sytuacji nie może znaleźć zastosowania art. 156 §1oraz §2 ppsa, wobec tego w obszernym uzasadnieniu starał się jasno i wyczerpująco przedstawić motywy nieuwzględnienia racji zawartych w skardze na uchwałę Nr [...]Rady Gminy K. G. z dnia [...] maja 2005r. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus KP