IV SA/Po 979/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A." w P. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A." w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismami z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn) wypowiedział Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "J." (dalej Spółdzielnia) wysokość dotychczasowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego będących we władaniu Spółdzielni gruntów, oferując nową wysokość opłat rocznych. Pismem z dnia [...] września 2010 r. Spółdzielnia reprezentowana przez pełnomocnika procesowego zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z podaniem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, na zasadzie art. 58 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w P., obręb J., ark. mapy [...],[...], obręb J., S., G., ark. mapy [...],[...],[...] i [...], obręb G., ark. mapy [...] i [...] jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu pełnomocnik Spółdzielni przyznał, że pismo Prezydenta zostało doręczone Spółdzielni dnia [...] sierpnia 2010 r. 30-dniowy termin do złożenia wniosku o ustalenie, że opłata aktualizacyjna jest nieuzasadniona upłynął dnia [...] września 2010 r. Jako uzasadnienie uchybienia terminu do złożenia powyższego wniosku pełnomocnik Spółdzielni wskazał zaniedbanie pracownika własnego sekretariatu, który dopiero w dniu [...] września 2010 r. przekazał pełnomocnikowi Spółdzielni pismo Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2010 r. W ocenie pełnomocnika Spółdzielni, zaniedbanie którego dopuścił się pracownik jego biura, które spowodowało niedopełnienie przez adwokata w terminie czynności procesowej, przy jednoczesnym zachowaniu przez pełnomocnika wszelkich standardów staranności, troskliwości i ostrożności, nie powinno skutkować przypisaniem winy samemu pełnomocnikowi. W dalszej części prowadzonych rozważań pełnomocnik Spółdzielni przedstawił argumentację przemawiającą za ustaleniem, że opłata aktualizacyjna z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] (dalej orzeczenie z dnia [...] stycznia 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) oddaliło wniosek użytkownika wieczystego. W ocenie Kolegium termin określony w art. 78 ust. 2 ugn jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów kpa. Tylko terminy procesowe mogą podlegać w przypadku ich uchybienia, przywróceniu. Natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa. Oznacza to, że w przypadku niezachowania terminu materialnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania art. 58 i art. 59 kpa, natomiast upływ terminu, w którym strona mogła skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne powinien skutkować wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe orzeczenie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniosła Spółdzielnia (dalej skarżąca) reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego, wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na orzeczenie SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz o uchylenie powyższego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, ewentualnie o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 107 kpa w zw. z art. 8 i 9 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i nie zawarcie w treści zaskarżonego orzeczenia pouczenia o przysługującym stronie prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 2) art. 134 kpa przez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia merytorycznego w przedmiocie oddalenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, podczas gdy organ powinien wydać postanowienie formalne w przedmiocie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania - wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona oraz niedopuszczalności tego wniosku, 3) art. 78 ust. 2 ugn przez niewłaściwe przyjęcie, że wskazany w przedmiotowym przepisie 30 dniowy termin do wniesienia odwołania jest terminem materialnym i jako taki nie podlega przywróceniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pomimo ścisłego związania ze sferą prawa cywilnego, postępowanie przed SKO wywołane wnioskiem użytkownika wieczystego, opartym na podstawie art. 78 ust. 2 ugn, jest postępowaniem administracyjnym, posiadającym specyficzny charakter, w którym nie wszystkie przepisy kpa jak wynika wprost z treści art. 79 ust. 7 ugn mają zastosowanie. W tym zakresie, wbrew stanowisku organu, wskazany w powołanym przepisie art. 78 ust. 2 ugn termin, jest terminem procesowym. Stosownie do art. 79 ust. 7 ugn, do postępowania przed SKO w sprawie zasadności aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio m.in. przepisy kpa o terminach, a zatem również przepisy dotyczące przywrócenia terminu. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku SKO, skarżąca w sposób prawidłowy wykazała, że zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu na gruncie art. 58 § 1 kpa. W tym zakresie nie powinno ulegać wątpliwości, że skarżąca we wniosku do SKO uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi do wniesienia wniosku o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn nastąpiło bez Jej winy. Okoliczność ta została potwierdzona stosownymi oświadczeniami osób wyłącznie i bezpośrednio odpowiedzialnych za powstałe uchybienie. Wobec powyższego, przedmiotowa sprawa powinna być w sposób merytoryczny rozpoznana przez SKO. W przedmiotowej sprawie SKO powinno ocenić zasadność złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona. W przypadku stwierdzenia, że wniosek o przywrócenie terminu jest uzasadniony Kolegium powinno rozpoznać merytorycznie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona i wydać orzeczenie, zaś w przypadku uznania, że wniosek ten jest nieuzasadniony wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do jego wniesienia. W ocenie skarżącej, zaskarżone orzeczenie SKO powinno zostać wydane w formie postanowienia, którego jednym z elementów powinno być pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia skargi do WSA. W konsekwencji naruszenia przez organ art. 134 kpa, organ ten w sposób błędny pouczył stronę o prawie wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Poza tym, zaskarżone orzeczenie Kolegium zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 78 ust. 2 ugn. Podstawą bowiem tego rozstrzygnięcia było błędne uznanie przez ten organ, że termin wskazany w tym przepisie jest terminem prawa materialnego, a więc terminem nieprzywracanym. Z tych względów, zdaniem skarżącej, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 kpa (k. 3-13 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej odrzucenie zwracając uwagę na uprzednie wniesienie przez skarżącą sprzeciwu do sądu powszechnego od orzeczenia Kolegium, które w związku z tym stosownie do art. 80 ust. 3 ugn utraciło moc. W tej sytuacji niezrozumiałe jest wniesienie skargi na orzeczenie Kolegium, które straciło moc na skutek wniesionego sprzeciwu, jak również stanowisko Sądu Apelacyjnego z dnia [...] maja 2012 r., zawarte w załączonym do skargi wyroku o sygn. akt [...] o odrzuceniu sprzeciwu, skoro w myśl art. 80 ust. 2 ugn wniosek o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn zastępuje pozew (k. 41-43 akt sądowych). Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 979/12, WSA przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi na orzeczenie Kolegium z dnia 27 stycznia 2011 r. (k. 56-58 akt sądowych). Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Spółdzielnia ustosunkowała się do argumentacji podniesionej przez Kolegium w odpowiedzi na skargę (k. 99-101 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było orzeczenie Kolegium z dnia 27 stycznia 2011 r. o oddaleniu wniosku Spółdzielni o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego będących we władaniu Spółdzielni nieruchomości gruntowych jest nieuzasadniona. Podstawą prawną dokonania aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej są przepisy działu II rozdziału 8 ugn. Sposób oraz zasady aktualizacji opłaty rocznej określone zostały w art. 77 ugn. Z kolei wymagania formalne wypowiedzenia opłaty rocznej wyszczególnione zostały w art. 78 ust. 1 ugn. Stosownie do art. 78 ust. 2 ugn, użytkownik wieczysty w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia może złożyć do właściwego ze względu na miejsce położenia samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W rozpoznawanej sprawie pozostawało bezspornym, że Spółdzielnia uchybiła powyższemu 30-dniowemu terminowi do złożenia podania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona i dlatego pismem z dnia [...] września 2010 r. zwróciła się do Kolegium o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, na zasadzie art. 58 §1 kpa oraz o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni jest nieuzasadniona. Zaskarżonym do tutejszego Sądu orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2011 r. SKO działając na podstawie art. 79 ust. 3 i art. 80 ugn oddaliło wniosek użytkownika wieczystego. Orzeczenie to podlegało uchyleniu z następujących względów. Po pierwsze, Kolegium w błędny sposób określiło formę podjętego rozstrzygnięcia jako "orzeczenie". Stosownie do art. 79 ust. 7 ugn, do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Zgodnie z art. 104 §1 kpa, sprawa administracyjna podlega załatwieniu przez wydanie decyzji. Z kolei stosownie do art. 123 §1 kpa, w toku postępowania organ wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (art. 123 §2 kpa). Kodeksowi nie jest znana forma "orzeczenia" jako stanowczego oraz autorytatywnego rozstrzygnięcia zarówno meritum sprawy, jak i kwestii wpadkowych. Słowo "orzeczenie" użyte chociażby w art. 80 ust. 1 ugn nie oznacza nowej, odrębnej formy rozstrzygnięcia sprawy, tylko zbiorczą nazwę podejmowanych rozstrzygnięć, którymi są decyzje i postanowienia. Po drugie, Kolegium niezasadnie przyjęło, że termin określony w art. 78 ust. 2 ugn jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów kpa. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 79 ust. 7 ugn, w postępowaniu przed Kolegium zastosowanie znajdują przepisy kpa, w tym o terminach. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę termin o którym stanowi art. 78 ust. 2 ugn ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Dotyczy on bowiem dokonania określonej czynności procesowej, podejmowanej w postępowaniu mającym na celu poddanie weryfikacji wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej. Tak samo w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się, że jeżeli w szczególnym postępowaniu, którego przedmiotem jest dokonanie zasadności aktualizacji opłaty rocznej stosuje się z mocy art. 79 ust. 7 ugn przepisy o terminach z kpa, to odesłanie to obejmuje również przepisy dotyczące przywrócenia terminu (G. Bieniek, aktualizacja M. Gderz, w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 513-514, A. Prusaczyk, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 425-426; wyrok NSA z dnia 16.03.2011 r., sygn. akt I OSK 708/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Łodzi z dnia 03.04.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 78/12, baza orzeczeń NSA). Termin o którym stanowi art. 78 ust. 2 ugn ma zatem charakter przywracalny i z tego względu obowiązkiem Kolegium było merytoryczne rozpatrzenie złożonego przez Spółdzielnię wniosku o przywrócenie terminu. Po trzecie, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w rzeczywistości jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z dnia 25.05.2011 r., sygn. akt I OSK 1175/10, lex nr 1080888). Stosownie do art. 80 ust. 1 ugn, od orzeczenia kolegium użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo wniesienia do sądu powszechnego sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Nie oznacza to jednak, że powyższy sprzeciw może zostać wniesiony od wszystkich orzeczeń Kolegium. Należy bowiem rozróżnić orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, które są rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, od orzeczeń w kwestiach incydentalnych. Pierwsze z nich wydawane są bowiem w postępowaniu głównym i rozstrzygają sprawę co do meritum. Postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są natomiast orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne (postanowienie NSA z dnia 06.07.2012 r., sygn. akt I OSK 1472/12, baza orzeczeń NSA; A. Prusaczyk, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012 r., str.426-427). Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Kończy bowiem postępowanie wpadkowe, jakim jest rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, a ponieważ wydane jest przez samorządowe kolegium odwoławcze, to nie służy na nie zażalenie (wyrok NSA z dnia 16.03.2011 r., sygn. akt I OSK 708/10, baza orzeczeń NSA). Tożsamy pogląd z zaprezentowanym powyżej przedstawiony został przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt I ACa 347/12. Sąd Apelacyjny wyraźnie wskazał, że pozew zastępujący sprzeciw wniesiony na podstawie art. 80 ust. 1 ugn przysługuje tylko od orzeczeń rozstrzygających merytorycznie kwestię opłaty rocznej (k. 33-38 akt sądowych). Z tego względu w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2011 r. Kolegium nieprawidłowo pouczyło Spółdzielnię o możliwości wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Z przedstawionych powyżej względów za nieuzasadniony należało uznać wniosek Kolegium zgłoszony w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie. Zaskarżone orzeczenie podlegało kognicji sądów administracyjnych w trybie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) i z tego też powodu brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi. Wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o przepisy art. 77 – 81 ugn podlegają, co do zasady, zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez np. odmowę wszczęcia postępowania), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze częściowo rozbieżne orzecznictwo sądowe w odniesieniu do charakteru prawnego terminu o którym stanowi art. 78 ust. 2 ugn. Z tego względu za zbyt daleko idący należało uznać wniosek Spółdzielni o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 2011 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Mając na uwadze powyżej przedstawione uchybienia Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił orzeczenie z dnia [...] stycznia 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno w oparciu przepisy rozdziału 10 działu I kpa rozpatrzyć podanie Spółdzielni o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Kolegium powinno w tym zakresie wydać postanowienie o przywróceni albo o odmowie przywrócenia terminu. W świetle przeprowadzonych rozważań, od postanowienia tego przysługiwać będzie skarga do sądu administracyjnego. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz Spółdzielni kwotę 457 zł, na którą złożyły się: 200,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w §2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.