I OSK 708/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 498/09 w sprawie ze skargi A. W. i B. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., o sygn. akt II SA/Gd 498/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej zwany WSA), po rozpoznaniu skargi A. W. i B. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej zwane SKO) z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu [...] grudnia 2007 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w G. wypowiedziała B. i A. W. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w G. w udziale [...] oraz złożyła ofertę ustalenia nowej wysokości opłaty w kwocie [...] zł. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości w dniu [...] grudnia 2007 r. podjęła uchwałę nr [...] o niewyrażeniu zgody na nieuzasadnione podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Za podjęciem uchwały opowiedzieli się m.in. B. i A. W., którzy złożyli pod nią swe podpisy. Wskazana uchwała została wniesiona do SKO w dniu [...] stycznia 2008 r. Organ ten w piśmie z [...] września 2008r., powiadomił B. i A. W., że uchwała Wspólnoty nie może zostać uznana za wniosek wieczystego użytkownika o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, gdyż to wieczysty użytkownik, a nie wspólnota mieszkaniowa jest stroną umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokalu, jego sprzedaży i oddania gruntu w wieczyste użytkowanie. W związku z tym B. i A. W. w dniu [...] października 2008 r. wystąpili o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w G. z dnia [...] grudnia 2007 r. dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania i podnieśli, że do dnia [...] września 2008 r. mieli świadomość, że wniosek do SKO został prawidłowo złożony w ich imieniu przez Wspólnotę, a podpisana przez nich uchwała jest tożsama z wnioskiem złożonym przez wieczystego użytkownika. SKO po rozpoznaniu tego wniosku, postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 77, art. 78 i art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; zwana dalej u.g.n.), w zw. z art. 57 § 1, art. 58 § 1 i art. 59 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwany dalej k.p.a.), odmówiło B. i A. W. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że pismo stanowiące wypowiedzenie i aktualizację opłaty rocznej zawierało prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie złożenia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej jest nieuzasadnione. Zostało ono skierowane do stron a nie do Wspólnoty Mieszkaniowej. Wnioskodawcy nie uprawdopodobnili, że w przedmiotowej sprawie uchybienie terminu do złożenia wniosku nastąpiło bez ich winy. W skardze A. i B. W. domagali się przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Powtórzono także motywy zawarte w we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. SKO oraz uczestnik postępowania - Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w G. wnieśli o oddalenie skargi A. i B. W. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił wskazując, że zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., do postępowania przed Kolegium w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości należy traktować jako podanie w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej podpisana przez skarżących została błędnie potraktowana przez SKO jako pismo złożone przez Wspólnotę. Pismo to nie zostało bowiem podpisane przez osoby uprawnione do reprezentowania Wspólnoty czyli przez Zarząd. Dlatego pismo to pochodzi od każdej osoby podpisanej pod uchwałą, w tym od skarżących. W przypadku wątpliwości co do treści pisma, SKO powinno wezwać Wspólnotę Mieszkaniową bądź wnoszących o wyjaśnienie od kogo to pismo pochodzi. Organ naruszył art. 12 § 1 k.p.a. gdyż nie zadziałał w sprawie wnikliwie i szybko. Pierwszą czynnością Kolegium po wniesieniu pisma z [...] stycznia 2008 r. było odbycie posiedzenia dopiero w dniu [...] września 2008 r. w sprawie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w G. Odbycie tego posiedzenia nastąpiło po upływie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona. W ocenie WSA Kolegium nieprawidłowo ustaliło, że pismo z [...] stycznia 2008 r. nie zostało złożone przez skarżących w terminie. Wobec tego, skoro skarżący nie uchybili terminowi do złożenia wniosku w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n., to rozpoznawanie wniosku o przywrócenie terminu było bezprzedmiotowe; powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. W skardze kasacyjnej SKO, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania w zakresie właściwości sądu administracyjnego, tj. art. 3 § 2 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 u.g.n. skutkujące nieważnością postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), 2. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie wyroku rozstrzygającego sprawę co do istoty w sytuacji, gdy skargę należało odrzucić jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, 3. naruszenie prawa materialnego art. 79 ust. 7 i art. 80 u.g.n. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 79 ust. 7 i art. 80 u.g.n., skutkujące nieważnością postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi B. i A. W. na orzeczenie SKO oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie właściwości sądu administracyjnego naprowadzono, że postępowanie toczące się przed samorządowym kolegium odwoławczym na skutek wniesienia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej nie jest postępowaniem administracyjnym. W postępowaniu tym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., o których mowa w art. 79 ust. 7 u.g.n. Tym samym wszelkie orzeczenia w sprawach formalnych i merytorycznych wydane w sprawach wniosków nie są kończącymi jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Nie są to zatem postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Orzeczeń wydanych w sprawach wniosków związanych z aktualizacją opłat nie sposób także uznać za inne akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie można uznać postępowań toczących się przed Kolegiami za mieszczące się w zakresie administracji publicznej. Są to sprawy ze stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi w rozumieniu art. 1 w związku z art. 232 Kodeksu cywilnego. Za tym poglądem przemawia orzecznictwo sądowe oraz aktualny stan prawny. W postanowieniu z 12 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1712/97 NSA wywiódł, że spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów administracji w tego rodzaju sprawach nie podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 79 ust. 7 w sposób bezwarunkowy wyłącza stosowanie przepisów o odwołaniach i zażaleniach. Obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości co do tego, że instytucja wieczystego użytkowania, a także związane z nią spory nie są sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a., są to sprawy cywilnoprawne. Przepisy procedury administracyjnej, w szczególności tylko stosowane odpowiednio, nie tworzą same przez się sprawy administracyjnej. Dlatego też każde postanowienie wydane w postępowaniu, o którym mowa w art. 79 u.g.n., nawet jeżeli kończy postępowanie przed kolegium, nie kończy postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Z tych powodów droga sądowa przed wojewódzkim sądem administracyjnym była niedopuszczalna, zaś wydanie wyroku nastąpiło z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 i art. 145 p.p.s.a. oraz art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 u.g.n. Naruszenie wskazanych przepisów, w tym przepisów o postępowaniu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA powinien był odrzucić skargę jako niedopuszczalną, czego nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu uwzględnia tylko nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 u.g.n. jak również naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie wyroku rozstrzygającego sprawę co do istoty w sytuacji, gdy skargę należało odrzucić jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego. Wskazano też na naruszenie prawa materialnego, a to art. 79 ust. 7 i art. 80 u.g.n. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W odniesieniu od zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada zauważyć, że art. 79 ust. 7 oraz art. 80 ust. 1 u.g.n. nie są przepisami prawa materialnego skoro regulują tryb postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym. Niezależnie od tego zarzut ten w istocie jest tożsamy z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, gdzie w odwrotnej kolejności wymieniono te same przepisy z identyczną konkluzją, że skutkiem ich naruszenia jest nieważność postępowania spowodowana niedopuszczalnością drogi sądowej. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże postępowanie w przedmiocie podwyższenia opłaty jest dwuetapowe, gdyż w myśl przepisu art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Natomiast od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości /art.80 ust. 1 u.g.n./. Podkreślić w tym miejscu należy, że orzeczenie kolegium, o jakim wyżej mowa, może być dwojakiego rodzaju: o oddaleniu wniosku albo o ustaleniu nowej wysokości opłaty /art. 79 ust. 3 u.g.n./. Z przedstawionych regulacji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. m.in. o terminach /art. 79 ust. 7/, a więc również w zakresie przywrócenia terminu. Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu rozstrzygane jest postanowieniem, o czym stanowi art. 59 § 1 k.p.a. i stwierdzić należy, że nie jest to orzeczenie, o jakim mowa w art. 80 ust. 1 u.g.n., skoro nie rozstrzyga o opłacie /o oddaleniu wniosku względnie o ustaleniu nowej wysokości opłaty/. Oznacza to, że ustawa nie przewiduje aby od postanowienia kolegium służył sprzeciw do sądu powszechnego. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Kończy bowiem postępowanie wpadkowe, jakim jest rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, a ponieważ wydane jest przez samorządowe kolegium odwoławcze, to nie służy na nie zażalenie /również z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n./. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie /zob. wyroki NSA z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1141/06, LEX nr 299413, z dnia 17 maja 2010 r. sygn. I OSK 1008/09 LEX nr 594826 czy też z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 876/07 LEX nr 413615/. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do konkluzji, że w rozpoznawanej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna, są nieusprawiedliwione. Wobec tego WSA nie miał podstaw do odrzucenia skargi A. i B. W. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.