IV SA/Po 986/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Koła z 20 czerwca 2018 r. nr [...] Decyzją z dnia 03 września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Koła z dnia 20 czerwca 2018 r. nr [...] o uznaniu B. S. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem sporządzonym dnia 17 stycznia 2018 r. i nadanym w Urzędzie Pocztowym K. 1, dnia 02 lutego 2018 r. B. S. (dalej również jako: Skarżący) został wezwany do stawienia się w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. P. nie zostało podjęte przez adresata, ale było awizowane, a następnie dnia 20 lutego 2018 r. zwrócone nadawcy. Ponieważ B. S. nie stawił się w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, Burmistrz Miasta Koła decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r. uznał, że ziściły się przesłanki z art. 5 ust. 3 pkt 2 i 3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018, poz. 554 ze zm. – dalej jako: u.p.a.) i orzekł o uznaniu Skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W przewidzianym prawem terminie B. S. wniósł odwołanie, w którym zakwestionował ustalenie organu I instancji, jakoby kiedykolwiek uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Skarżący podniósł, ze nigdy nie otrzymał wezwania z dnia 17 stycznia 2018 r., o którym mowa w decyzji Burmistrza Miasta Koła. W odwołaniu wyjaśniono, że Skarżący nigdy nie otrzymał awiza informującego o oczekującej na podjęcie korespondencji. Skarżący podniósł też, że mieszkanie przy ul. [...] wynajmuje i posiada tylko jeden klucz do skrzynki pocztowej, z której korzystają również inne osoby. Jednocześnie w odwołaniu zwrócono uwagę, że zaskakujący jest fakt, że awizo z dnia 30 lipca 2018 r. (dotyczące decyzji pierwszoinstancyjnej) Skarżący odebrał w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej. W odwołaniu wskazano nadto, że Skarżący pracuje dorywczo jako kierowca, a od sierpnia ma otrzymać umowę o pracę i wówczas będzie dysponował środkami na regulowanie bieżących zobowiązań, w tym alimentów. W odwołaniu zawarto również oświadczenie o woli złożenia w wyznaczonym przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Kole terminie, wszelkich wyjaśnień i poddaniu się wszelkim rygorom związanym z tymi obowiązkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Koła z dnia 20 czerwca 2018 r. podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W przewidzianym prawem terminie B. S. wywiódł skargę na decyzję Kolegium, domagając się jej uchylenia i podnosząc, że nie można przyjąć, że został on prawidłowo powiadomiony o wywiadzie alimentacyjnym, ani tym bardziej, że uniemożliwił on jego przeprowadzenie. W dalszej części uzasadnienie skargi stanowiło powtórzenie argumentacji odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, jak również decyzji ją poprzedzającej. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 44, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017, poz.489 ze zm. – dalej jako: ustawa). Przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy przewiduje, że w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika: zobowiązuje dłużnika alimentacyjnego do zarejestrowania się jako bezrobotny albo jako poszukujący pracy w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny (pkt 1); informuje właściwy powiatowy urząd pracy o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego (pkt 2). Ustęp 3 wskazanego przepisu stanowi natomiast, że w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: złożenia oświadczenia majątkowego (pkt 1), zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy (pkt 2), bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych (pkt 3) - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Stosownie do ustępu 3a ww. przepisu decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Z przytoczonych przepisów, obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynika, iż postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązania alimentacyjnego może zostać wszczęte po wystąpieniu jednej z przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy. Jednakże przed wydaniem decyzji organy administracji zobowiązane są do ustalenia, czy w konkretnej sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 3a ustawy, tj. czy przez okres ostatnich 6 miesięcy dłużnik alimentacyjny wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego w każdym miesiącu, w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się co do tego, czy Skarżący rzeczywiście nie zastosował się do wezwania i nie stawił się celem umożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego. W konsekwencji kwestią sporną jest zaistnienie przesłanki wymienionej w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy – w postaci uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego – co stanowi impuls do wszczęcia postępowania w sprawie uznania za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W ocenie Sądu - w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie jest prawidłowe ustalenie organów, jakoby B. S. został skutecznie zawiadomiony o terminie wywiadu alimentacyjnego. Organy obydwu instancji przyjęły, że w sprawie doszło do skutecznego wezwania w trybie art. 44 kpa. Nie ulega, wątpliwości, że wezwanie adresowane do B. S. nadano w dniu 02 lutego 2018 r. Nie budzi również wątpliwości Sądu ustalenie organów, że przesyłkę awizowano – jak wskazuje pieczęć na kopercie – w dniu 05 lutego 2018 r. Organy obydwu instancji przyjęły jednak, że spoczywająca w aktach sprawy koperta zawierająca wezwanie adresowane do B. S. dowodzi również faktu powtórnego awizowania kierowanej do niego przesyłki. Tymczasem, nie ulega, wątpliwości, że dla przyjęcia skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 kpa konieczne jest zachowanie prawem przewidzianej procedury. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (art. 44 § 1 kpa). Jednocześnie na podstawie art. 44 § 2 kpa zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). Tryb doręczenia zastosowany w niniejszej sprawie ma charakter szczególny, ponieważ skutkuje przyjęciem domniemania doręczenia pisma. Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 kpa (por. postanowienie NSA z 4.04.2012 r., II OSK 695/12 LEX nr 1145634). W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia pisma stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć - jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego kluczowe znaczenie ma ustalenie czy doręczyciel dochował wymogów z art. 44 kpa, w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie będzie możliwe skuteczne powoływanie się na domniemanie doręczenia. W judykaturze akcentuje się również, że w świetle art. 44 kpa ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej (co w okolicznościach badanej sprawy nie rodzi wątpliwości), lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki (wyrok WSA w Opolu z 10.05.2017 r., I SA/Op 136/17, LEX nr 2286942). Na podstawie dokumentacji akt sprawy możliwe jest ustalenie, że przesyłkę adresowaną do B. S. nadano w urzędzie pocztowym w dniu 02 lutego 2018 r. W oparciu o zestawienie dat pieczęci operatora pocztowego można również stwierdzić, że pismo to było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej. Na kopercie widnieje również informacja o awizowaniu przesyłki w dniu 05 lutego 2018 r. Tych ustaleń organów Sąd nie kwestionuje. Jednakże, warunkiem skutecznego doręczenia w trybie art. 44 kpa, jest również -powtórne zawiadomienie - adresata o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Dokonania tej czynności załączona do akt sprawy dokumentacja jednak – wbrew stanowisku organów – nie dowodzi. Na kopercie, jak i na dołączonym do niej potwierdzeniu doręczenia, brak informacji o fakcie powtórnego zawiadomienia B. S. o możliwości odbioru przesyłki. Sąd dostrzega wprawdzie pieczęci z datownikami: 19 lutego 2018 i 20 lutego 2018 r., jednak brak jakiejkolwiek adnotacji (a tym bardziej pieczęci, jak miało to miejsce w przypadku awizowania w dniu 05 lutego 2018 r.), aby dnia 19 lutego 2018 – jak przyjęły organy – B. S. zawiadomiono powtórnie o możliwości odbioru adresowanej do niego przesyłki. Jednocześnie, sam adresat tej przesyłki kwestionuje, jakoby takie zawiadomienie kiedykolwiek do niego dotarło. W tej sytuacji, ustalenie organów jakoby w sprawie doszło do doręczenia B. S. wezwania w trybie art. 44 kpa, uznać należało za błędne. Załączona do akt dokumentacja nie potwierdza, bowiem ustaleń organów, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi określone w art. 44 kpa. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 kpa. Bezwarunkowo konieczna jest - wyraźna - adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 kpa. W okolicznościach badanej sprawy takiej informacji brak. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce – zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11; z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11; postanowienie NSA z 4 listopada 2010r., I FZ 419/10). Jednocześnie przyjmuje się, że za udowodnione należy przyjąć to, co wynika - wprost - z dokumentu, a adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Kluczowe znaczenia ma zatem fakt, że w okolicznościach badanej sprawy na zwróconej organowi przesyłce, brak jakiejkolwiek adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki adresowanej do B. S.. Zatem organy błędnie przyjęły, że wezwanie wystosowane do B. S. zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 kpa. To błędne ustalenie skutkowało wadliwym również przyjęciem, że w sprawie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Z tej też przyczyny konieczne stało się uchylenie zaskarżonych decyzji. Mając na uwadze, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów składa się z wielu uregulowań mających na celu zmuszenie dłużnika alimentacyjnego do wypłaty comiesięcznych alimentów na rzecz swoich dzieci (por. E. Tomaszewska, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Lex wyd/el), a także brzmienie art. 5 ust. 3a ustawy, Sąd uznał, że dla prawidłowego załatwienia sprawy konieczne stało się uchylenie decyzji obydwu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie poczynienie aktualnych ustaleń faktycznych, z uwzględnieniem, że wezwanie nadane do B. S. w dniu 02 lutego 2018 r. nie zostało Skarżącemu skutecznie doręczone. Zadaniem organu będzie poczynić ustalenia faktyczne, pod kątem podniesionej na rozprawie przez Skarżącego okoliczności, pozostawania w stosunku pracy oraz jego deklaracji o trwającym od kilku miesięcy regulowaniu zobowiązań alimentacyjnych. Rozważenia zatem będzie wymagało również, że użyte w art. 5 ust. 3a u.p.a. sformułowanie "ostatnich 6 miesięcy" należy rozumieć jako okres kolejnych sześciu miesięcy kalendarzowych bezpośrednio poprzedzających miesiąc, w którym dochodzi do wydania orzeczenia w sprawie. W następstwie poczynionych ustaleń faktycznych organ podejmie uzasadnione tymi okolicznościami faktycznymi działania, w celu realizacji swoich ustawowych obowiązków. Reasumując, zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji.