IV SA/Po 996/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Donata Starosta /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. K. Z. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO albo Kolegium) podanie o stwierdzenie nieważności z urzędu ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. nad P. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], w części dotyczącej ówczesnej działki gruntowej nr [...] (obecnie m. in. [...]), ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na budowie obejścia drogowego na terenie miasta G. nad P., celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu wnioskodawca zauważył, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W momencie jej wydania obowiązywała ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 1994 r., nr 15, poz. 139 ze zm., dalej ustawa z 1994 r.). Art. 40 ust. 3a ustawy z 1994 r. stanowił, że w odniesieniu do terenów zamkniętych decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawał wojewoda. Działka nr [...] miała w 2001 r., jak i do dnia [...] października 2005 r. status terenu zamkniętego. Oznaczało to, że lokalizowanie na niej drogi publicznej wymagało wydania decyzji przez wojewodę, a nie przez burmistrza. Burmistrz wydając powyższą decyzję naruszył przepisy o właściwości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w G. nad P. z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obejścia drogowego miejscowości G. nad P. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] S.-O.-B. wraz z podłączeniem do drogi wojewódzkiej nr [...] A.-G., w części dotyczącej działki nr [...] ( obecnie [...]). W uzasadnieniu SKO wskazało, że K. Z. wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji nie był stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się m.in. na żądanie strony. Na gruncie ustawy z 1994 r., stronami postępowania przy ustalaniu warunków zabudowy są: inwestor, właściciel gruntu wskazanego pod inwestycję oraz właściciele działek graniczących z terenem inwestycji. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania K. Z. za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego przez podmiot nie będący stroną postępowania z przyczyn formalnych jest niedopuszczalne. K. Z. pismem z dnia [...] lipca 2010 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nie występował on o stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania powyższej decyzji na żądanie strony, tylko z urzędu przez SKO, zgodnie z art. 157 § 2 kpa. Organ administracji powinien odnieść się merytorycznie do złożonego przez odwołującego wniosku, wszczynając postępowanie z urzędu i kończąc je decyzją, bądź odmawiając wszczęcia postępowania w formie decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Kolegium utrzymało własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. w mocy. W uzasadnieniu SKO wskazało, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzją, a zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Stroną w postępowaniu administracyjnym, stosownie do brzmienia art.28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O prawach tych czy obowiązkach rozstrzygają przepisy administracyjnego prawa materialnego. Podstawą rozstrzygania w sprawie były przepisy, obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji, ustawy z 1994 r. Skoro zatem wnioskodawca nie był stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy to nie jest też stroną, na której wniosek organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Kolegium sytuacji prawnej K. Z. nie zmienia fakt, że we wniosku o stwierdzenie nieważności podniósł on, aby dokonano wszczęcia postępowania z urzędu. Pismem z dnia [...] października 2010 r. K. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na powyższą decyzję wnosząc o uchylenie zarówno decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., jak i decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r., a nadto o zobowiązanie SKO do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy G. nad P. nr [...], z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "dla zamierzenia polegającego na budowie obejścia drogowego na terenie miasta G. nad P.", w części dotyczącej ówczesnej działki gruntowej nr [...] (dzisiejszej m.in. [...]), w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skarżący w obszerny sposób przedstawił stan faktyczny sprawy uzasadniający stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. nad P. nr [...] wskazując, że w odniesieniu do pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji powinien wszcząć postępowanie z urzędu i zakończyć je decyzją (art. 157 § 2 kpa), w związku z przedstawionym stanem faktycznym i zarzutem, popartymi dowodami z dokumentów oraz wypełniając zapisy art. 7 i 8 kpa. Organ powinien odnieść się merytorycznie (przedmiotowo) do przedstawionego stanu faktycznego i zarzutu, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnienia organu nie dotyczą przedstawionego przez skarżącego stanu faktycznego i zarzutu - organ nie odnosi się do sprawy przedmiotowo, lecz jedynie podmiotowo, wskazując skarżącego jako nieuprawniony podmiot do wszczęcia postępowania na wniosek strony. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania z urzędu powinna zawierać przedmiotowe (merytoryczne) odniesienie się do sprawy przez organ, a tego nie ma w decyzjach SKO - na pewno za takie odniesienie nie można uznać stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wszczęcie postępowania z urzędu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie należy do sfery uznaniowej organu. W przypadku nie budzącego wątpliwości udowodnienia zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, ten sam artykuł obliguje organ do wszczęcia postępowania (zapis "stwierdza nieważność", a nie "może stwierdzić nieważność"). Wobec braku odniesienia organu do udowodnienia przez Skarżącego zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji istnieje prawdopodobieństwo, że organ zbadał sprawę nierzetelnie (k. 3-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie miał przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy G. n/P., której stwierdzenia nieważności domagał się w swoim wniosku (k. 13-14 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Badając zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych Sąd miał na względzie, że zostały one wydane przed uchyleniem art. 157 § 3 kpa ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r., nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Do dnia 10 kwietnia 2011 r., zgodnie z art. 157 § 3 kpa, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następowała w drodze decyzji. Począwszy natomiast od dnia 11 kwietnia 2011 r. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia o którym stanowi art. 61a kpa. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie są decyzje SKO dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. nad P. z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...]. Uzasadniając zajęte stanowisko w sprawie Kolegium wskazało, że skarżący nie miał przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Sytuacji tej nie zmienia fakt, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności podniósł, aby dokonano wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Po pierwsze, przedmiotowe postępowanie może zostać wszczęte na żądanie strony. Złożenie przez stronę żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy m.in. brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1082/09, lex nr 594881). Z kolei stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1411/09, lex nr 582711, wyrok WSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 385/09, lex nr 553452). Dlatego samo ustalenie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie. Analizowane postępowanie może zostać również wszczęte z urzędu. W doktrynie wskazuje się, że następuje to, gdy: 1) organ sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji, 2) zostanie wniesiony sprzeciw prokuratorski (art. 184 kpa), 3) zostanie wniesione żądanie przez organizację społeczną (art. 31 § 1 pkt 1 kpa), 4) żąda tego podmiot upoważniony na podstawie przepisów szczególnych, 5) na skutek skargi wniesionej przez osobę trzecią (art. 235 § 1 w zw. z art. 233 kpa). Skarga osoby trzeciej może być impulsem do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jeśli organ nie znajduje w niej przesłanek do podjęcia postępowania z urzędu, rozpatruje ją w trybie postępowania określonego dla skarg i wniosków (A. Matan, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 374. Zob. też M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 834-835). Tak samo w orzecznictwie podkreśla się, że przed podjęciem rozstrzygnięcia z art. 157 § 3 kpa obowiązkiem organu jest dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących statusu osoby składającej wniosek oraz podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 3110/03, baza orzeczeń NSA). Powyższe nie oznacza, że organ ma obowiązek szczegółowej analizy i motywowania braku wystąpienia każdej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Tym niemniej w sytuacji przedstawienia przez wnioskodawcę konkretnych okoliczności faktycznych oraz prawnych przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji, organ administracji powinien uczynić je przedmiotem własnych rozważań pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Kolegium ograniczyło się jedynie do poczynienia konstatacji, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o stwierdzenie nieważności której teraz wnioskuje. Kolegium nie poddało analizie aktualnego interesu prawnego skarżącego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, ani też w żaden sposób nie rozważyło zasadności wszczęcia postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie było to o tyle istotne, że skarżący przedstawił konkretne okoliczności wymagające takiego rozważenia. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż zgodnie z art. 40 ust. 3a ustawy z 1994 r. w odniesieniu do terenów zamkniętych w rozumieniu prawa budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawał wojewoda. Decyzja z dnia [...] listopada 2001 r., obejmująca działkę o numerze ewidencyjnym nr [...] została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy G. nad P. Z kolei z pisma Zastępcy Dyrektora ds. eksploatacyjnych PKP S.A., nr [...], wynika, że działka nr [...] położona w miejscowości G. nad P. nie posiada statusu terenu zamkniętego. Działka utraciła charakter terenu zamkniętego decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych. W myśl powyższej decyzji utraciła moc decyzja Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych, w której figurowała działka nr [...] jako zamknięta. SKO nie wszczynając postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zupełnie pominęło powyższą okoliczność w swoich rozważaniach. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozważyć zasadność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. z urzędu, mając na uwadze powyżej przedstawione okoliczności prawne. Należy przy tym zwrócić uwagę, na co wskazuje sam skarżący, że dawna działka nr [...], objęta decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nie istnieje. Zastąpiła ją działka nr [...]. SKO powinno zatem sprawdzić dokładnie zmiany w stanie prawnym, jakim ulegała działka nr [...] począwszy od dnia [...] listopada 2001 r. po dzień dzisiejszy i czy działka nr [...] rzeczywiście obecnie w jakikolwiek sposób pokrywa się w księdze wieczystej z dawną działką nr [...]. W sytuacji natomiast gdyby SKO uznało, że w sprawie zachodzą ujemne przeszkody prowadzenia postępowania w omawianym trybie, powinno wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1 kpa wraz z rzeczowym oraz dogłębnym jego umotywowaniem w pisemnym uzasadnieniu. W punkcie II wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.