IV SAB/Po 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie niewydania decyzji postanawia odrzucić skargę Przedmiotem wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie niewydania decyzji. Skarga została wniesiona w związku z faktem, że mł. asp. M. P. zwrócił się do Komendanta Policji o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wysokości - przyznanych -równoważników pieniężnych w zamian za umundurowanie. Pierwszy wniosek w tej sprawie (również w imieniu Skarżącego) złożył Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa W., w dniu [...] kwietnia 2017 r. wskazując, że domaga się wskazania w decyzji m.in. przyjętych zasad naliczania równoważnika (kalkulacja za poszczególne elementy umundurowania) oraz wysokości ryczałtu za pranie chemiczne umundurowania. Uzasadniając złożone żądanie wskazano, że decyzje są niezbędne celem podjęcia dalszych działań w zakresie zmiany przyjętych zasad dyskryminujących działaczy NSZZ policjantów, którzy zgodnie z przepisami nie mogą ponosić ujemnych następstw przynależności do związku lub pełnienia w nim funkcji. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zastępca Komendanta Policji, pismem z dnia [...] maja 2017 r. wyjaśnił, że pracownicy Zespołu Gospodarki Materiałowo-Technicznej I Wydziału Zaopatrzenia KWP w P. dokonali obliczeń równoważnika dla poszczególnych członków, w oparciu o dyspozycję rozporządzenia MSWiA z dnia [...] marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz.U. Nr 70, poz. 373). Wyjaśniono, że Wydział Zaopatrzenia KWP w P. przygotuje w tej sprawie stosowną dokumentację, która niezwłocznie zostanie przesłana do Wydziału Finansów KWP w P., a szczegółów na temat sposobu obliczania i wysokości wyrównania udzielą pracownicy Zespołu Gospodarki Materiałowo-Technicznej I Wydziału Zaopatrzenia KWP w P.. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Zastępca Komendanta Policji poinformował Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa W., że Komendant Wojewódzki Policji nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Pismem sporządzonym [...] lipca 2017 r. M. P. wniósł o wydanie decyzji w sprawie równoważnika, wyjaśniając, że tegoroczne wyliczenia przyznanego równoważnika znacznie odbiegają w swojej wysokości od poprzednich. Skarżący podkreślił, że niezrozumiały dla niego jest sposób obliczania kwot za poszczególne elementy umundurowania oraz wysokość ryczałtu za pranie chemiczne umundurowania, dlatego – celem wyjaśnienia wątpliwości – zasadne jest wydanie decyzji w tym przedmiocie. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] lipca 2017 r. Komendant Policji wyjaśnił, że przyznając równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie nie wydaje się decyzji administracyjnej, bowiem świadczenie pieniężne przyznaje się podejmując określoną czynność materialno-techniczną. Pismem sporządzonym dnia [...] listopada 2017 r. M. P. reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego wniósł zażalenie na bezczynność Komendanta Policji polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] uznał to zażalenie za bezzasadne wyjaśniając, że w okolicznościach badanej sprawy brak podstaw do przyjęcia konstrukcji domniemanej decyzji administracyjnej. Wskazano, że brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, dlatego Komendant Policji nie pozostaje w bezczynności. W dniu [...] stycznia 2018 r. M. P. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Policji polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Skarżący zażądał stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenia ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy zaakcentować, że przedmiotem wniesionej do Sądu skargi – jak jednoznacznie wskazano w jej treści – jest niewydanie decyzji - w przedmiocie wysokości - przyznanego równoważnika pieniężnego w zamiana za umundurowanie. Przedmiotem skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie nie jest opieszałość organu w sprawie załatwienia złożonego wniosku, bo ten został załatwiony poprzez uchylenie informacji o braku podstaw do wydania decyzji. Skarżący nie kwestionuje formy w jakiej odmownie załatwiono jego żądanie o wydanie decyzji w przedmiocie wysokości przyznanego równoważnika pieniężnego (tj. pisma stanowiącego informację o braku podstaw do wydania decyzji) i nie domaga się rozstrzygnięcia w formie decyzji, co do niezasadności złożonego żądania. Skarżący bezczynności organu upatruje w braku wydania decyzji administracyjnej o wysokości przyznanego równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy przepisy prawa nakładają na Komendanta Wojewódzkiego Policji obowiązek wydania decyzji administracyjnej w sprawie - wysokości przyznanego - równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Tylko, bowiem udzielenie twierdzącej odpowiedzi na tak postawione pytanie, skutkować mogłoby prowadzeniem rozważań, co do tego, czy Komendant Wojewódzki Policji w okolicznościach badanej sprawy pozostawał w bezczynności. Zawsze, przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi, konieczna jest ocena jej dopuszczalności. Z uwagi na charakter skargi wywiedzionej przez Skarżącego konieczne jest więc rozważenie, czy bezczynność organu jakiej Skarżący upatruje w braku wydania decyzji w sprawie wysokości przyznanego równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie może stanowić przedmiot kontroli sądów administracyjnych. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1370 – dalej jako: ppsa) jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, a także pkt 4a art. 3 § 2 ppsa gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej (pkt 9). W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie - wysokości przyznanych - równoważników pieniężnych w zamian z umundurowanie. Należy zatem zaakcentować, że kwestią bezsporną pozostaje sam fakt przyznania i (jak wynika z pisma sporządzonego [...] kwietnia 2017 r.) wypłacenia M. P. równoważnika pieniężnego w zamian z umundurowanie. Skarżący kwestionuje natomiast jego wysokość i z tego powodu chciałby poznać szczegółowo tok rozumowania organu, który doprowadził do wypłaty równoważnika pieniężnego w należnej, w przekonaniu Skarżącego kwocie. W świetle powyższego podkreślić raz jeszcze trzeba, że kwestią bezsporną pozostaje przysługujące Skarżącemu uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego w zamian z umundurowanie. Istnienie tego uprawnienia nie może z resztą rodzić wątpliwości z uwagi na brzmienie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017, poz. 2067 – dalej jako: ustawa o Policji), który stanowi, że policjant otrzymuje bezpłatne umundurowanie, przy czym dopełnieniem tego przepisu jest wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 70 ust. 2 ustawy o Policji, przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz.U. 2010, nr 47, poz. 279 – dalej jako rozporządzenie z dnia 26 marca 2010 r.) stanowiący, że policjantowi któremu nie wydano przedmiotów umundurowania określonych w przepisach przyznaje się równoważnik pieniężny. Każdy policjant w chwili przyjęcia do służby nabywa uprawnienie do otrzymania bezpłatnego umundurowania, a w przypadku braku możliwości otrzymania umundurowania bądź jego niekompletności funkcjonariuszowi przysługuje odpowiedni równoważnik pieniężny (por. A. Łyżwa, M. Tokarski, Ł. Czebotar, Z. Gądzik, A. Michałek, A. Świerczewska-Gąsiorowska, Ustawa o Policji. Komentarz, Lex 2015, Wyd/el). O ile więc kwestią bezsporną pozostaje przysługujące Skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Skarżący oczekuje od organu decyzji administracyjnej w sprawie samej tylko realizacji tego uprawnienia związanego ze stosunkiem służbowym, tj. dokumentującej sposób obliczania wysokości wypłaconego równoważnika, podkreślając, że chce poznać zasady naliczania tego równoważnika przez organ. Ustosunkowując się do treści tego żądania należy w pierwszej kolejności wskazać, że w istocie intencją Skarżącego (jak wynika z treści złożonych pism) jest możliwość skontrolowania i ewentualnie zakwestionowania wysokości przyznanego równoważnika w zamian za umundurowanie. W ocenie Sądu celu tego Skarżący nie osiągnie jednak składając skargę na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej w sprawie - wysokości przyznanego - równoważnika w zamian za mundur, ponieważ brak jest przepisu prawa który zobowiązywałby ten organ do wydania decyzji w przedmiocie wysokości równoważnika w zamian z mundur. Skarżący zasadność swojego stanowiska opiera na domniemaniu formy decyzji w przedmiocie wysokości równoważnika w zamian z mundur, argumentując m.in. że "przyznanie świadczenia ma nastąpić w formie decyzji". Odnosząc się do stanowiska strony Skarżącej, należy raz jeszcze zwrócić uwagę że w okolicznościach badanej sprawy prawo Skarżącego do równoważnika pieniężnego w zamian z mundur – nie rodzi żadnych wątpliwości. Sam Skarżący wskazuje, że równoważnik mu wypłacono. Istota sporu nie sprowadza się zatem do przyznania, bądź odmowy przyznania samego uprawnienia, ale – w istocie rzeczy – do sposobu realizacji przez organ tego przysługującego Skarżącemu i znajdującego oparcie w stosunku służbowym uprawnienia. Należy, bowiem zauważyć, że w istocie rzeczy Skarżący żąda od organu informacji, na podstawie której – w zależności od jej treści – rozważy podjęcie kroków zmierzających do wyegzekwowania przysługujących mu (co bezsporne), ale prawdopodobnie niewypłaconych kwot równoważnika pieniężnego w zamian z mundur. Ponieważ złożona skarga dotyczy bezczynności w przedmiocie wydania decyzji w przedmiocie wysokości – przyznanego równoważnika - w zamian z mundur, należy zauważyć, że trafnie wywodzi organ, że żaden przepis prawa nie uzasadnia stanowiska strony skarżącej, co do ciążącego na organie obowiązku wydania decyzji we wskazanym przedmiocie. Przepisy rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r. stanowią wprost, że policjantowi wypłaca się w zamian za przedmioty ubioru galowego, wyjściowego i służbowego równoważnik w wysokości ustalonej w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia (§ 2 ust.1). Przepisy wskazują nie tylko komu i co się wypłaca, ale również wskazują od kiedy i w jakiej wysokości ustala się wysokość równoważnika (§ 3). Nie sposób zatem, jak słusznie wskazał organ, z treści powołanych przepisów wywieść podstawy wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wysokości – przyznanego równoważnika - w zamian z mundur. Podkreślić trzeba, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego wyróżnia się w zakresie uprawnień, jak i obowiązków jednostki dwa rodzaje norm prawnych: – po pierwsze normy, które z mocy prawa kształtują uprawnienia (obowiązki); – po drugie normy, które dla ukształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki wymagają autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Normy prawa pierwszego rodzaju nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, normy te bowiem kształtują uprawnienia (obowiązki) wprost bez stosowania władczej formy konkretyzacji w trybie postępowania administracyjnego. Wszystkie elementy stosunku materialnego, a zatem podmiot uprawnienia (obowiązku), treść uprawnienia (obowiązku) wynikają wprost z normy. W takim zakresie nie ma zastosowania domniemanie załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Zasada domniemania załatwiania w formie decyzji administracyjnej jako wartość konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego ma zastosowanie do drugiego rodzaju norm materialnego prawa administracyjnego, a zatem norm, które wymagają dla ukształtowania uprawnienia (obowiązku) dokonania władczej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2075/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialnoprawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy, organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 04 października 2011 r. sygn. I OSK 245/11). Nie można przy tym domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 2011, s. 392). Nie można zatem zgodzić się z argumentacją Skarżącego, co do tego że w okolicznościach badanej sprawy ziściły się przesłanki wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wysokości – przyznanego równoważnika - w zamian z mundur. Z tego też powodu złożona skarga na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji podlegała odrzuceniu, ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, że skarga na wskazaną przez M. P. bezczynność organu mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 ppsa. Skoro zatem skarga na bezczynność organu administracji publicznej może dotyczyć jedynie spraw, w których organ jest władny oraz zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to skarga M. P. jako niemieszcząca się w tym katalogu spraw jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia Powyższe nie oznacza jednak, że Skarżący pozbawiony jest możliwości uzyskania od organu informacji, na podstawie której mógłby rozważyć podjęcie kroków zmierzających do wyegzekwowania przysługujących mu, ale jak przypuszcza niewypłaconych mu kwot równoważnika pieniężnego w zamian z mundur. W odniesieniu do pierwszego z aspektów, tj. kalkulacji za poszczególne elementy umundurowania, należy zwrócić uwagę, na tryb dostępu do informacji publicznej, o ile w ogóle w okolicznościach badanej sprawy taka potrzeba jeszcze istnieje. Jak wynika, bowiem z treści pisma Zastępcy Komendanta Policji z dnia [...] maja 2017 r. strona została pouczona o możliwości zwrócenia się do Zespołu Gospodarki Materiałowo-Technicznej I Wydziału Zaopatrzenia KWP w P. w sprawie pozyskania wiedzy na temat szczegółów dotyczących sposobu obliczania i wysokości równoważnika w zamian za mundur. Zastępca Komendanta Policji z dnia [...] maja 2017 r. wskazał też, że Wydział Zaopatrzenia KWP w P. przygotuje w tej sprawie stosowną dokumentację, która miała zostać przesłana do Wydziału Finansów KWP w P.. Okoliczność ta nie jest dokumentowana w aktach sprawy. Jeżeli jednak Skarżący pomimo takich zapewnień nie otrzymał dotąd stosownej informacji, powinien rozważyć zasadność zwrócenia się - o udzielenie informacji - na temat wysokości przyznanego mu równoważnika w zamian z mundur, obejmującej przyjęte zasady naliczania równoważnika (kalkulacja za poszczególne elementy umundurowania) oraz wysokości ryczałtu za pranie chemiczne umundurowania. W sytuacji natomiast gdy Skarżący ustali, że w istocie wypłacono mu równoważnik pieniężny w kwocie niższej od należnej, powinien rozważyć celowość zwrócenia się do Komendanta Policji o wypłatę równoważnika w brakującej kwocie. Jeżeli Komendant Policji nie uznałby tego żądania za uzasadnione, to należy wziąć pod uwagę fakt, że przepisy ustawy o Policji oraz cytowanego rozporządzenia nie wskazują, w jakiej formie następuje odmowa wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za mundur. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08). Również należy wskazać, że w doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Podnosi się wówczas, że odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51). Powyższe oznacza, że jakkolwiek sama wypłata równoważnika pieniężnego stanowi czynność materialno-techniczną, to już stwierdzenie przez organ niezasadności ewentualnego wniosku o wypłatę należnego równoważnika pieniężnego w brakującej kwocie będzie musiała nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, i to w drodze zaskarżenia tej decyzji Skarżący może dochodzić swoich roszczeń o wypłatę – należnego mu, ale niewypłaconego - równoważnika pieniężnego w zamian za mundur.