IV SAB/Po 111/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Gminy Mosina w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Gminy Mosina do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Burmistrza Gminy Mosina na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. J. P. (zwany dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy Mosina (zwanego dalej: Burmistrz) w sprawie udzielenia informacji publicznej w związku z nieudostępnieniem kopii dokumentu – "procedura awaryjnego utwardzenia drogi" obowiązującej w gminie Mosina, a wnioskowanego w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżący wskazał, że wniosek dotyczy procedury obowiązującej na terenie gminy Mosina na awaryjne utwardzenie drogi. Skarżący poinformował, że pozwolenie w takim trybie wydane zostało dla traktu pieszo-jezdnego oznaczonego jako działka nr [...] w W. przy ul. Ł. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga jest bezzasadna, gdyż w dniu [...].07.2015 r. Burmistrz odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r., który wpłynął do organu w dniu [...].06.2015r. Z tego względu, w ocenie organu, skarga jako bezprzedmiotowa winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Po 53/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej; ustawa), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza Gminy Mosina w zakresie udostępnienia informacji wskazanych we wniosku [...] czerwca 2015 r. Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy Burmistrz Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Gminy w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). Na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na względzie, że zakres pojęcia informacji publicznej interpretować należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący złożył do Burmistrza wniosek o: udzielenie informacji i przesłanie kopii dokumentów: obowiązujących na terenie gminy Mosina procedur dotyczących wydawania zgody na awaryjne utwardzenie drogi; wniosków i wydanej zgody na awaryjne utwardzenie traktu pieszo-jezdnego oznaczonego, jako działka nr [...] w W., przy ul. Ł. w latach 2011-2015. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgoda organów na awaryjne utwardzenie traktu pieszo-jezdnego stanowi informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy. Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia wniosków o utwardzenie działki wskazać należy, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadać będą także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań. Ważnym jest, by dokumenty te służyły realizacji powierzonych prawem zadań i odnosiły się do nich bezpośrednio. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt 11 OSK 812/05). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 Kpa. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem również wnioski zgodę organu na awaryjne utwardzenie traktu pieszo-jezdnego stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 3 udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, a zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 o: danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W świetle powyższego wskazany we wniosku i określony w skardze jako "dokument – "procedura awaryjnego utwardzenia drogi" obowiązująca w gminie Mosina" akt, jeśli taki istnieje, w ocenie sądu, również stanowi informację publiczną podlegającą udostepnieniu na zasadach określonych w ustawie. Przechodząc natomiast do oceny czy w przedmiotowej sprawie organ pozostaje w bezczynności wskazać należy, iż aktualnie, uwzględniając poglądy orzecznictwa i doktryny, należy przyjąć, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie dokonał stosownej czynności. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zatem skoro wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ miał obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że od dnia wpływu do organu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. rozpoczął się bieg terminu do załatwienia tej sprawy przez organ. Z akt sprawy wynika, iż do dnia orzekania przez Sąd organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. (które w skardze organ wyraźnie wskazuje jako odpowiedź na wniosek skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej) organ - w odpowiedzi na wniosek skarżącego - wskazał jedynie, że informuje skarżącego, że w licznej korespondencji ze skarżącym (której w aktach sprawy nie ma) organ dokładnie opisał sytuację awaryjnego utwardzenia dojazdu do posesji przez ciąg pieszojezdny działki o numerze ewidencyjnym [...]. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że była to pierwsza wydana przez Urząd zgoda na utwardzenie ciągu pieszo jezdnego w latach 2011-2015. W piśmie tym organ w żadnym stopniu nie wyjaśnił, czy posiada wnioski i zgody, których udostepnienia domagał się skarżący, czy też pomimo, że je posiada, nie udostępni ich. Organ nie wydał też w sprawie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Nie odniósł się również w ogóle do dokumentu: – "procedura awaryjnego utwardzenia drogi" obowiązująca w gminie Mosina. W ocenie Sądu tak udzielona odpowiedź nie stanowi wyczerpującego rozpoznania wniosku skarżącego, w którym domagał się on udostępnienia konkretnych dokumentów. Wobec powyższego uznać należy, iż organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W przedmiocie charakteru zaistniałej bezczynności Sąd uznał, iż nie miała ona charakteru rażącego. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że po wpłynięciu pisma do organu organ ten udzielał skarżącemu na nie odpowiedzi. Powyższe odnosi się również do wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. Odpowiedzi na powyższy wniosek organ udzielił w dniu [...] lipca 2015 r. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa Sąd (w pkt 2 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa MZ