IV SAB/Po 114/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje organ Burmistrza Miasta i Gminy do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiającej wniosek Stowarzyszenia P. z dnia [...] maja 2021 r., w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego Stowarzyszenia P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie Umowy z dnia [...].02.2021 r. zawartej pomiędzy P. S.A., a Gminą W.. Skarżące Stowarzyszenie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) wniosło o: zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez zobowiązanie organu do udostępnienia kopii Umowy zawartej w dniu [...].02.2021 r. pomiędzy P. , a Gminą W. zawierającą informację na temat współfinansowania budowy tuneli pod liniami kolejowymi na ul. [...] we W. ( w ramach programu likwidacji kolizyjnych przejazdów kolejowych) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Bezczynności Burmistrza zarzucono naruszenie : art.61 ust. 1 i 2 Konstytucji; art.4 ust.1 w zw. z art.1 ust.1, art.3 ust.1 pkt 1 oraz art.13 ust.1 i 2 u.d.i.p., art.18 ust.1 ustawy Prawo zamówień publicznych, art.33 ust.1 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...].03.2021 r. Burmistrz poinformował o niemożności udostępnienia kopii umowy w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin. Następnie pismem z dnia [...].04.2021 r. Burmistrz udostępnił w formie papierowej kopię umowy, jednakże po usunięciu treści na temat finansowania w zakresie współfinansowania planowanej inwestycji. W związku z tym Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. ponownie zwróciło się o udzielenie żądanej informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na wniosek wskazał, że informacja został udostępniona, natomiast ze względu na nie przeprowadzenie na dzień sporządzenia odpowiedzi zamówienia publicznego żądane przez Stowarzyszenie informacje nie mogą zostać udostępnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż żądana informacja w zakresie w jakim stanowi informację publiczną została udostępniona w części w dniu [...].04.2021 r. Natomiast z uwagi na nieprzeprowadzenie na dzień sporządzenia odpowiedzi zamówienia publicznego żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione, albowiem może to negatywnie wpłynąć na sytuacje ekonomiczną zmawiającego podmiotu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Skarga ta, w przypadku dostępu do informacji publicznej nie wymaga bowiem poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm. – dalej: u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., określone w tym przepisie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem dopuszczalności skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie na bezczynność w podjęciu tych aktów lub czynności. Podobnie u.d.i.p., która stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06, LEX nr 197599). Dlatego też należy uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie bezsporny pozostaje fakt, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był zobowiązany do jej udzielenia. Natomiast bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2). U.d.i.p. zawiera wyczerpujący katalog sposobów zakończenia postępowania. Jeśli wnioskowana informacja jest informacją publiczną organ winien załatwić wniosek zgodnie z ustawą, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Odmowa w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu. W sytuacji gdy organ odmawia udzielenia informacji z tego powodu, że jej nie ma, to nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej, przewidziana dla odmowy udzielenia informacji. Zgodnie z treścią art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18, CBOSA). Nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (ust. 3). Z chwilą wpłynięcia do organu (podmiotu zobowiązanego) wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wydanie decyzji, a w konsekwencji zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie załatwił kompletnie wniosku skarżącego Stowarzyszeni, nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępniania informacji. Skoro organ uznał, że wnioskowane informacje nie mogą zostać ujawnione, to winien wydać decyzję odmowną i uzasadnić dokładnie dlaczego tak jest oraz powołać podstawę prawną takiej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał na żaden przepis, z którego wynika odmowa dostępu do przedmiotowej informacji. Z kolei dokonując oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nie zostały spełnione powyższe przesłanki wobec czego nie sposób zakwalifikować bezczynności organu jako rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).