IV SAB/Po 115/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. Z. bezczynność E. sp. z o. o. w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania E. sp. z o. o. w P. do rozpoznania wniosku skarżącego P. Z. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność E. sp. z o. o. w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od E. O. sp. z o. o. w P. na rzecz skarżącego P. Z. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie Pismem z dnia [...] października 2016 r. P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność E. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zwrócił się do Spółki w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii dokumentów dotyczących ograniczenia własności nieruchomości oraz lokalizacji i budowy linii napowietrznej 15 kV na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności: - map projektowych oraz innych map historycznych obrazujących przebieg przedmiotowej linii na nieruchomości, - protokołu odbioru technicznego linii, - protokołu załączenia linii pod napięcie, - decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, - decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej, - decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak również załączników do wskazanych decyzji i protokołów, w tym map obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazów właścicieli nieruchomości. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Spółka poinformowała pełnomocnika skarżącego, że informacja nie może zostać udostępniona w ustawowym terminie 14 dni. Jednocześnie Spółka wskazała, że informacja zostanie udostępniona najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2016 r. Z uwagi na brak odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] października 2016 r. P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Spółki wnosząc o: 1 zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] czerwca 2016 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazanego w punkcie 1), 3) stwierdzenie, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych, przy uwzględnieniu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł, 5) zobowiązanie Spółki do przedłożenia decyzji Prezesa Regulacji Energetyki z [...] grudnia 2015 r., znak [...], o zatwierdzeniu taryfy dla usług dystrybucji energii elektrycznej na rok 2016 r., 6) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, 7) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a spółka nie udzieliła odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie ewentualnie umorzenie postępowania. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w dniu [...] listopada 2016r. do skarżącego została skierowana informacja o braku w zasobach archiwalnych podmiotu zobowiązanego żądanych decyzji. Ponadto Spółka wskazała, iż w niniejszej sprawie należy przyjąć, że "udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii" wymagało udostępnienia informacji przetworzonej. Spółka wskazała, że przedsiębiorstwo energetyczne nie jest przedsiębiorstwem geodezyjnym i nie posiada aktualnych map geodezyjnych, z których wynikałaby wiedza na temat tego na czyim gruncie znajdują się urządzenia energetyczne. Taka wiedza potrzebna jest przedsiębiorstwu energetycznemu tylko na etapie budowy urządzeń, jednak kilka lub kilkadziesiąt lat po wybudowaniu nie posiada już żadnej wiedzy na temat aktualnego podziału działek, aktualnego przebiegu linii granicy działek czy własności działek, na których urządzenia energetyczne się znajdują. Udostępnienie skarżącemu "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii" wymaga m.in.: - pozyskania aktualnych map i ustalenia aktualnego przebiegu granic działek, - zidentyfikowania znajdujących się na działkach urządzeń, w tym w wyniku wizji lokalnej w terenie, - ustalenia własności urządzeń (nie wszystkie urządzenia energetyczne są z definicji własnością przedsiębiorstwa energetycznego, możliwa jest prywatna własność takich urządzeń), przy czym przez działki mogą przebiegać różnego typu linie energetyczne, eksploatacyjnie przypisane różnym jednostkom i podlegające różnym reżimom technicznym, eksploatacyjnym lub prawnym, co ma wpływ na ustalenie, w jakiego typu zbiorach archiwalnych dokumentów należy szukać, - ustalenia okresu budowy urządzeń, przy czym ze względu na liczne przekształcenia własnościowe w energetyce, w tym na eksploatacje urządzeń poniemieckich i innych zakładów energetycznych, w większości przypadków nie jest możliwe, a przynajmniej wielce utrudnione i czasochłonne, jednoznaczne ustalenie okresu budowy lub choćby nazwy inwestora, - zidentyfikowania zbioru dokumentów dotyczących urządzeń, - przeanalizowania ww. zbiorów i wyselekcjonowania spośród nich tych, na podstawie których prowadzono inwestycję i o które najprawdopodobniej chodzi skarżącemu żądanie udostępnienia jest niedookreślone, skarżący nigdzie nie wskazał, o jakie konkretnie dokument się zwraca). W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowanie w zakresie zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 r., poz. 718 – dalej: "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność E. O. sp. z o.o. w zakresie udostępnienia stronie skarżącej dokumentów dotyczących ograniczenia własności nieruchomości oraz lokalizacji i budowy linii napowietrznej. Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty są informacją publiczną oraz czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania Spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie, czego Spółka w niniejszej sprawie nie kwestionuje. Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne E. O. sp. z o.o. jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznych. Uznając, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, a E. O. sp. z o.o. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek skarżącej zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Spółki w dniu [...] czerwca 2016 r. (pismo z dnia [...] czerwca 2016 r.). Od tego dnia rozpoczął bieg termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że informacja nie może zostać udostępniona w ustawowym terminie 14 dni. Jednocześnie Spółka wskazała, że informacja zostanie udostępniona najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2016 r. Zatem zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek skarżącego powinien był załatwiony najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2016 r. (dwa miesiące od wpływu wniosku do organu). Dopiero pismem z dnia [...] listopada 2016 r., na skutek wniesionej skargi, Spółka poinformowała pełnomocnika skarżącego, że nie posiada decyzji administracyjnych dotyczących budowy linii napowietrznej na działce nr [...], ponieważ wybudowana została w 1946 r. Ponadto organ odmówił udostępnienia informacji w pozostałym zakresie. Z powyższego wynika, że przedsiębiorstwo E. O. sp. z o.o. w P. pozostawało w stanie bezczynności w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jednakże stan bezczynności ustał w dniu [...] listopada 2016 r., kiedy to do skarżącego zostało wysłane pismo z dnia [...] listopada 2016 r. W tym miejscu odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacja przetworzoną wskazać należy, iż w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia czynności lub aktu przez organ, do których podjęcia był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego. Jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na odnośne rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11, CBOSA). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny badać ani rozstrzygać czy żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Z uwagi na fakt rozpoznania wniosku skarżącego oraz z uwagi na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. niniejsze postępowanie, w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa jako bezprzedmiotowe. Ponadto z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności stwierdzić należy, iż nie miała ona charakteru rażącego. Po wpłynięciu wniosku organ niezwłocznie poinformował skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie 14 dni. Ponadto Sąd dokonując oceny zaistniałej bezczynności miał na uwadze, że organ podjął działania mające na celu rozpoznania wniosku skarżącego, a opóźnienie było wynikiem omyłkowego umieszczenia wniosku w niewłaściwym zbiorze dokumentów. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1a Ppsa Sąd (w pkt 3 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała rażącego charakteru. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego – ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2015 r., poz. 1804) w wysokości [...] zł – oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), to jest łącznie [...] zł.