IV SAB/Po 12/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 03 września 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie niewydania decyzji zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania odwołania A. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r.: nr [...] , nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ G. Radzicka /-/ E. Makosz-Frymus WSA/wyr.1-sentencja wyroku Dnia [...] r. A. P. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] wypełniony "Wniosek O Pomoc". We wniosku wskazał, że jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku, a jako rodzaj oczekiwanej pomocy wskazał zasiłek okresowy i zasiłki celowe na żywność, gaz, elektryczność, leki, okulary, przyłączenie gazu. W dniu [...] r., w trakcie przeprowadzania aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, zaprotokołowano nadto, że wnioskodawca oczekuje pomocy w postaci przyznania środków na: remont lokalu oraz farbę na drzwi i okno, licznik do prądu, odzież, obuwie, środki higieniczne, pożyczkę na zagospodarowanie lokalu, świeczki, "opłatę egzaminacyjną do P.W.Sz.Z", opłatę aktualizacji uprawnień budowlanych, paszport, maszynkę gazową, leki, okulary. Dnia [...] r. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] wydała i opatrzyła stosownym pouczeniem łącznie 8 decyzji: 1. Decyzją nr [...] przyznano wnioskodawcy świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych na okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu napisano, że zgodnie z programem wieloletnim "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" może być przyznana pomoc w formie gorącego posiłku nieodpłatnie bądź zasiłku celowego na zakup posiłku, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 50% kryterium dochodowego. Organ I instancji wskazał, że przedłożone w sprawie dokumenty wskazują na spełnianie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes strony. 2. Decyzją nr [...] przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy w postaci 0,5 t. węgla z dowozem. W uzasadnieniu napisano, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy o ile dochód na osobę nie przekracza, w przypadku osób samotnie gospodarujących 477 zł., a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Zasiłek został przyznany po wzięciu pod uwagę trudnej sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej wnioskodawcy. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes strony. 3. Decyzją nr [...] przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 100 zł z następującym przeznaczeniem: farba olejna do pomalowania drzwi okna i: 30 zł., środki higieny i czystości: 30 zł., obuwie: 30 zł., świeczki: 10 zł. Nadto wydano zlecenie do Noclegowni na odzież. W uzasadnieniu napisano, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, o ile dochód na osobę nie przekracza, w przypadku osób samotnie gospodarujących kwoty 477 zł., a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Zasiłek został przyznany po wzięciu pod uwagę trudnej sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej wnioskodawcy. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes strony. 4. Decyzją nr [...] przyznano wnioskodawcy zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od [...] r. do [...] r. w wysokości 167,00 zł. W uzasadnieniu napisano, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 477 zł. w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę niepełnosprawność, bezrobocie, niemożliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Wysokość zasiłku ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem rzeczywistym z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. a niższa niż 20 zł. a ponadto kwota zasiłku nie może być niższa niż 35% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rzeczywistym. Świadczenie zostało przyznane ponieważ organ I instancji stwierdził spełnianie przez stronę warunków do jego przyznania. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes strony. 5. Decyzją nr [...] odmówiono przyznania pomocy na opłatę egzaminacyjną i czesne. W uzasadnieniu napisano, że opłaty takie nie należą do "potrzeb niezbędnych". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto poinformowano, że nauka na uczelniach państwowych jest bezpłatna. 6. Decyzją nr [...] odmówiono przyznania pomocy na okulary i leki. W uzasadnieniu wskazano, że mimo wielokrotnie przekazywanych informacji o konieczności przedłożenia w MOPR zlecenia od lekarza okulisty na okulary i recept z wyceną na leki lub rachunków za zakup okularów czy leków, do dnia wydania decyzji wnioskodawca nie dostarczył w/w dokumentów. Zadeklarowano również, że po przedstawieniu takich dokumentów zostanie rozpatrzona sprawa przyznania pomocy na w/w cele. 7. Decyzją nr [...] odmówiono przyznania pomocy na podłączenie prądu i zakup licznika. W uzasadnieniu napisano, że Miejski Zakład Budynków Komunalnych może bezpłatnie podłączyć energię elektryczną do lokalu wnioskodawcy w momencie podpisania umowy najmu lokalu, natomiast ENEA S.A. za zgodą MZBK może założyć licznik przedpłatowy bezpłatnie. Wskazano, że pełną informację w tym temacie wnioskodawca otrzymał w okresie [...] r. we wskazanych w uzasadnieniu pismach MOPR, ENEA i MZBK, a informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji udzielana jest po raz kolejny. 8. Decyzją nr [...] odmówiono przyznania pomocy na gaz, maszynkę gazową, paszport, remont lokalu, pożyczki na zagospodarowanie lokalu, opłaty na aktualizację uprawnień budowlanych. W uzasadnieniu napisano, że wnioskodawca postępuje wbrew art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby korzystające z pomocy społecznej zobowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie podjął żadnych działań w kierunku uregulowania swojej sytuacji mieszkaniowej, nie podpisał umowy najmu lokalu, nie podjął żadnych prac porządkujących mieszkanie, nie podjął żadnych działań w zakresie aktywizacji zawodowej jak choćby prace dorywcze lub sezonowe. Panujący w mieszkaniu bałagan nadal uniemożliwia ocenę braków i ustalanie planu pomocy w zakresie zagospodarowania lokalu. Decyzje zostały doręczone stronie dnia [...] r. na co wskazują zarówno adnotacja na decyzji nr [...] jak i notatka służbowa pracownika MOPR (k. 39 akt administracyjnych). W zakreślonym terminie do wniesienia odwołania tj. dnia [...] r. (data nagłówkowa jak i data prezentaty) wpłynęło do MOPR pismo strony zatytułowane zażalenie i adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej SKO ) za pośrednictwem MOPR. Wnioskodawca napisał w nim, że w związku z udzieleniem mu niepełnej pomocy dotyczy obiadów, a także przyznanej kwoty zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na wydatki związane z podłączeniem energii elektrycznej i pozostałymi wnosi o uzupełnienie decyzji . Pismem z dnia [...] r. SKO zwróciło się do strony o przybycie do siedziby SKO celem usunięcia w trybie art. 64 § 2 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa ) braków złożonego pisma. Wskazano, że wnioskodawca nie sprecyzował powodów swojego niezadowolenia, nie przywołał żadnej z 8 wydanych w jego sprawie, a wymienionych w piśmie decyzji oraz nie sprecyzował swoich żądań. Pouczono stronę, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie pisma z dnia [...] r. bez rozpoznania. Pismo zostało doręczone wnioskodawcy dnia [...] r. Wobec braku reakcji strony dnia [...] r. SKO przesłało na adres wnioskodawcy monit. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również protokół z dnia [...] r., z którego wynika, że wnioskodawca odmówił ustosunkowania się do pism SKO i zadeklarował ustosunkowanie w terminie późniejszym. Dnia [...] r. SKO odesłało akta administracyjne organowi I instancji. Dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność SKO w [...] złożył A. P. Napisał, że w złożonym odwołaniu z dnia [...] r. dokładnie wyszczególnił powody jego złożenia, a odwołanie zostało wniesione od wszystkich decyzji wydanych dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że z odwołania nie wynikało, z którymi rozstrzygnięciami skarżący się nie zgadza. Pismo SKO z dnia [...] r. skarżący odebrał osobiście. Monit z dnia. został skutecznie [...] doręczony dopiero dnia [...] r., zaś w międzyczasie skarżący, wezwany do Kolegium w innej sprawie, odmówił ustosunkowania do przedłożonego monitu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - ppsa ). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie miała miejsce bezczynność organu II instancji albowiem nie zostało rozpoznane odwołanie skarżącego złożone pismem z dnia [...] r., a zatytułowanym "zażalenie". Kolegium nie miało podstaw do stwierdzenia, że wniesione odwołanie zawiera braki formalne czy też wzywania skarżącego do ich usunięcia, a w konsekwencji pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Z zachowaniem 14 dniowego terminu od daty doręczenia decyzji organu I instancji zostało w tymże organie złożone pismo adresowane do SKO. W ocenie Sądu postępowanie organu II instancji byłoby właściwe, gdyby w/w pismo skarżącego faktycznie nie czyniło zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 kpa). Wówczas, należycie wezwany do usunięcia braków pisma oraz pouczony skarżący winien liczyć się z tym, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). Pozostawienie sprawy bez rozpoznania, gdyby było zasadne, stanowi czynność materialno-techniczną organu, nie wymaga więc wydania decyzji ani postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II GSK 295/06 i cytowane tam aprobujące stanowisko doktryny, LEX nr 326279). Taką czynność materialno-techniczną organ w niniejszej sprawie wykonał. Od takiej czynności przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i taką skargę skarżący wniósł. Ponieważ w bezczynności pozostawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skarga na bezczynność nie musiała być poprzedzona zażaleniem z art. 37 kpa, zatem Sąd stwierdza zatem, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona skutecznie. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś w myśl art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2006 r. (I OSK 999/05, LEX nr 205751) " Kodeks postępowania administracyjnego dąży do odformalizowania na korzyść strony ustawowych wymogów środków prawnych, tak aby mogły być one rozpatrzone zgodnie z intencją i interesem strony. Dotyczy to w szczególności odwołania. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma - czynności procesowej za odwołanie jest więc niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie - jak nazwie to odwołanie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie". (patrz także: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r. IV SA/Wa 1742/04, LEX nr 198831; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. IV SA/Wa 624/06, LEX nr 219329 ). Analizowane "zażalenie" skarżącego z dnia 07 grudnia 2007 r. faktycznie jest nieprecyzyjne. Jednakże w dalszej części "zażalenia" skarżący pisał o przyznanych decyzjami kwotach zasiłku okresowego, celowego, wydatkach związanych z podłączeniem energii elektrycznej i pozostałymi wydatkami. Zatem wprost skarżący nawiązywał do przedmiotów decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący wskazał w piśmie, że przyznaną pomoc uważa za " niepełną". O charakterze pisma decyduje jego treść. Zdaniem Sądu treść pisma strony nie pozwalała na uznanie przez organ, że odwołanie nie spełnia wymogów formalnych, które wymagają uzupełnienia, a tym samym w przypadku ich nieuzupełnienia, na pozostawienie pisma bez rozpoznania. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym strona nie musi znać prawa i to organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art.9 kpa). Generalnie uprawniony jest pogląd, że samo złożenie przez stronę pisma w terminie do złożenia odwołania, z którego wynika niezadowolenie z wydanej decyzji oznacza wolę poddania rozstrzygnięcia organu I instancji kontroli instancyjnej . W ramach decyzji wydanych przez organ I instancji dnia [...] r. czterema decyzjami przyznano skarżącemu świadczenie, zaś czterema innymi decyzjami wnioski skarżącego załatwiono odmownie. To, że stronie zostało przyznane świadczenie, choćby i w maksymalnej dopuszczonej przez odrębne przepisy wysokości nie ogranicza w żaden sposób prawa tejże strony do złożenia odwołania od decyzji. Takie odwołanie powinno zostać przez organ odwoławczy także rozpoznane. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji chyba, że zdecyduje się uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości pogląd, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Zgodnie z treścią art.149 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia przez Sąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostaje w bezczynności na podstawie art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa orzeczono jak w sentencji. Uprawomocnienie się wydanego w sprawie wyroku oznaczać będzie obowiązek SKO do rozpoznania odwołania skarżącego od wszystkich decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., a które skarżący złożył pismem z dnia [...] r. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ G. Radzicka /-/ E. Makosz-Frymus za nieobecną /-/ E. Makosz-Frymus JH