IV SAB/Po 134/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości S. W. wniósł skargę na przewlekłe załatwienie sprawy przez Wójta Gminy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie oznaczonej numerem [...] Domagał się uznania, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o rozstrzygniecie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, nie podając dat, że złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy, Wójt Gminy wydał decyzje w sprawie. Skarżący wskazał, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpał wymagany tryb składając zażalenie. Następnie przytoczył stanowiska doktryny i orzecznictwa dotyczące skarg na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Podsumował, że w przedmiotowej sprawie możliwe jest zbadanie przewlekłości prowadzenia postępowania. Skarżący dołączył kopię zażalenia z [...] lutego 2019 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania organu w sprawie warunków zabudowy, jakie skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy stan sprawy wskazując, że w dniu [...] lutego 2013 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], w zakresie budowy 4 budynków magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r.). W dniu [...] marca 2013 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...] w rejonie drogi krajowej nr [...]. Działki nr [...], [...], [...], [...] zostały objęte w/w uchwałą. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) działki nr [...], [...], [...], [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem rolnicza przestrzeń produkcyjna. Biorąc pod uwagę wyniki dokonanej analizy Wójt Gminy uważał za zasadne zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo niezgodności wnioskowanego sposobu zagospodarowania z przewidzianym w projekcie planu przeznaczeniem terenu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednak nie dłużej niż do [...] listopada 2013 roku. W dniu [...] kwietnia 2013 r. S. W. złożył zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia, sprawa została zatem przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W dniu [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy podjął zawieszone postępowanie z uwagi na nadal prowadzone prace nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu oraz wystosował do stron zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Akta sprawy, po ich zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dnia [...] grudnia 2013 r., zostały przekazane urbaniście. Dnia [...] stycznia 2014 r. został przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy, dnia [...] stycznia 2014 r. Wójt wystosował do stron postępowania zawiadomienie o zebranych materiałach pozwalających na wydanie decyzji administracyjnej oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W dniu [...] lutego 2014 r. została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wójt poinformował, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniami z [...].12.2018 r. i [...].03.2019 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji decyzją. Wójt podkreślił, że S. W. w 2012 roku i 2013 roku złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0. Zdaniem Organu były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania Urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a P.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kończącej to postępowanie. Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 K.p.a. (art. 53 § 2b P.p.s.a.). W tak zakreślonych granicach sprawy, obejmujących postępowanie przed Wójtem Gminy w sprawie z wniosku o wydanie warunków zabudowy Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, następujące okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. S. W. w dniu [...] lutego 2013 r. złożył do Wójta Gminy wniosek o wydanie warunków zabudowy dla działek o numerze geodezyjnym [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...] w zakresie budowy 4 budynków magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r.). W dniu [...] marca 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. 19 akt adm. I inst.). W dniu [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie z wniosku S. W. nie dłużej niż do [...] listopada 2013 r. w związku z podjętą przez Radę Gminy w dniu [...] marca 2013 r. Uchwałą Nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...] w rejonie drogi krajowej [...]. Tereny działek wymienione we wniosku o wydanie warunków zabudowy zostały objęte powyższą uchwałą (k. 20 akt adm. I inst.). Na skutek zażalenia S. W. na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. utrzymało zaskarżone postanowienie Wójta Gminy w mocy. W dniu [...] listopada 2013r. Wójt Gminy podjął postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych warunków zabudowy, gdyż w terminie zawieszenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony. Jednocześnie organ zawiadomił strony o przedłużeniu postępowania do dnia [...] stycznia 2014 r. z uwagi na poprawne przeprowadzenie postępowania oraz zawiadomienia stron. Organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą przygotował wyniki tej analizy oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy (k. 34 - 39 akt adm. I inst.). W dniu [...] stycznia 2014 r. organ w trybie art. 10 §1 K.p.a. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 od dnia otrzymania zawiadomienia oraz o przedłużeniu postępowania do dnia [...] lutego 2014 r. z uwagi na konieczność poprawnego zawiadomienia wszystkich stron postępowania oraz bardzo dużą ilość wniosków i pism złożonych przez wnioskodawcę (k. 40 akt ad. I inst.). W dniu [...] lutego 2014r. Wójt Gminy wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji (k. 42 akt ad. I inst.). Mając na uwadze powyższe okoliczności i stan sprawy, w ocenie Sądu nie doszło do "przewlekłego prowadzenia postępowania". Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, także ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 K.p.a. (vide wyroki w sprawach II GSK 5346/16 z dnia 8 lutego 2017 r., IV SAB/Gl 68/17 z dnia 9 maja 2017 r., II SAB/Bk 11/17 z dnia 28 marca 207 r.; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, skarga na przewlekłość postępowania, podlega ocenie sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. W aktualnym stanie prawnym, według art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, prawidłowość i celowość rozstrzygnięcia. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Wójt Gminy nie dopuścił się przewlekłego prowadzenie postępowania w powyższym rozumieniu. Przedmiotem kontrolowanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy, zatem zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) takie postępowanie jest wszczynane na wniosek, a taki wniosek, jak wynika z akt sprawy administracyjnej został złożony w dniu [...] lutego 2013 r. i takiego formalnego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 §1 i 4 K.p.a. organ dokonał w dniu [...] marca 2013 r. Zgodnie z art. 35 §3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Taki charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Zakwalifikowanie danej sprawy jako "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" względnie jako "sprawy szczególnie skomplikowanej" należy do organu prowadzącego postępowanie (zob. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 8, LEX 2016). Nie może budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy należy do spraw skomplikowanych. W ocenie Sądu uzasadnione jest przyjęcie, że w przypadku sprawy dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjnych uzasadniona jest jej kwalifikacja jako "szczególnie skomplikowanej", co wynika ze specyfiki takiej sprawy oraz zasięgu jej oddziaływania. Wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego polegającego w pierwszej kolejności na obligatoryjnym przygotowaniu przez uprawnionego urbanistę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Od wyników tej analizy, w przypadku możliwości wydania decyzji pozytywnej, zależeć będzie potrzeba podjęcia dalszych czynności organu dotyczących uzyskania stosownych uzgodnień i opinii organów współdziałających. Dysponując wynikami analizy, po dniu [...] stycznia 2014 r. organ był gotowy do załatwienia sprawy, gdyż na tym etapie sprawa była już dostatecznie wyjaśniona i możliwe było jej zakończenie. Organ winien jednak zawiadomić strony o zakończeniu postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., co uczyniono dnia [...] stycznia 2014 r. Jako, że wcześniej – [...] listopada 2013 r. – do tego właśnie dnia przedłużono postępowanie, konieczne stało się wskazanie nowej daty zakończenia postępowania uwzględniającej prawo stron z art. 10 § 1 K.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w art. 35 § 1 – § 4 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie miało miejsce zawieszenie postępowania wynikające z podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego teren, na którym położne są działki, dla których wnioskodawca wystąpił o wydanie warunków zabudowy. Podstawę prawną do takiego zawieszenia stanowi art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego terenów rolnych w [...] została podjęta przez Radę Gminy [...] marca 2013 r., Wójt miał zatem podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, jak to uczynił postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Przy czym zauważyć należy, że dysponując maksymalnym przewidzianym przez ustawę terminem 9 miesięcy, zawiesił postępowanie na okres krótszy bo do [...] listopada 2013 r. i następnego dnia [...] listopada 2013 r. postępowanie podjął z uwagi na treść art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu - wójt podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 K.p.a.). W jego czasie organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 K.p.a.). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby zachodziła konieczność zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważna szkoda dla interesu społecznego. Zatem w trakcie zawieszenia postępowania organ nie był zobowiązany podejmować w sprawie jakiekolwiek czynności. Czasu trwania zawieszenia postępowania nie wlicza się zatem do terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 K.p.a.). Zawieszenie postępowania wstrzymując bieg terminów przewidzianych w kodeksie powoduje, że biegną one dalej dopiero z chwilą podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym zawieszenie postępowania eliminuje możność powstania przewlekłości postępowania związanej z upływem terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1222/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okres od złożenia wniosku do zawieszenia postępowania jest – w ocenie Sądu – irrelewantny dla analizy kwestii zaistnienia przewlekłości postępowania. Wiedzą o planowanym przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ dysponować musiał wprawdzie już dużo wcześniej przed datą zawieszenia postępowania, postanowienie w tej materii zapaść też mogło bezpośrednio po podjęciu uchwały nr [...] Należy mieć jednak na uwadze, wzmiankowaną już okoliczność niewykorzystania w postanowieniu o zawieszeniu postępowania maksymalnego dopuszczalnego prawem okresu zawieszenia: zastosowana data końcowa zawieszenia mogłaby być wskazana także w wypadku gdyby organ wydał w tej materii postanowienie natychmiast po wpłynięciu wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy. Organu I instancji nie powinna także obciążać zwłoka w przekazaniu akt sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Procedowanie po podjęciu zawieszonego postępowania możliwe stało się dopiero po zwrocie akt dnia [...] grudnia 2013 r. Licząc od tej daty postanowienie kończące postępowanie zapadło z jedynie kilkudniowym przekroczeniem dwumiesięcznego terminu. Odrzucając automatyzm oceny można przyjąć, że dwumiesięczny okres załatwienia niniejszej sprawy o wydanie warunków zabudowy odpowiada specyfice tego rodzaju spraw. Mając na uwadze sekwencję podejmowanych w sprawie czynności i ich rodzaj stwierdzić należy, że prowadzenie sprawy nie charakteryzowało się znaczącym i nieakceptowalnym z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużeniem czasu trwania postępowania. Nie można przyjąć, aby w sprawie prowadzono postępowanie w sposób przewlekły. W ocenie Sądu organ nie podejmował czynności, które można by ocenić jako zbędne, pozorne i w nieuzasadniony sposób przedłużające postępowanie. Wobec powyższego Sąd uznał, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania należy oddalić. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.