IV SAB/Po 147/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Ł.R. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części oddala skargę; 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SAB/Po 147/24 Uzasadnienie �. R. (skar��cy) wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2024 r. zwr�ci� si� do Starosty (organ) w trybie przepis�w ustawy o dost�pie do informacji publicznej o udost�pnienie kopii audytu przeprowadzonego w Starostwie Powiatowym we W.. Wnioskodawca wskaza�, �e dnia 20 sierpnia 2024 r. odby�a si� V Sesja Rady Powiatu W. , a jednym z punkt�w porz�dku obrad by�o przedstawienie sprawozdania z przeprowadzonego audytu w Starostwie Powiatowym we W.. W zwi�zku z tym wnosi o udost�pnienie kopii wy�ej wskazanego sprawozdania (dwa tomy) z przeprowadzonego audytu. Pismem z 4 wrze�nia 2024 r., znak: [...] organ udzieli� skar��cemu pisemnej odpowiedzi, informuj�c, �e wnioskowany audyt nie stanowi informacji publicznej, jako �e tre�� sprawozdania stanowi� dokumenty wewn�trzne, a sam audyt przeprowadzono fakultatywnie. Nadto, audyt stanowi obecnie cz�� akt sprawy organ�w �cigania, kt�re - wskutek ustale� poczynionych przez audytor�w - prowadz� obecnie post�powanie przygotowawcze. Pismem dnia 13 wrze�nia 2024 r. �. R. wni�s� skarg� na bezczynno�� organu - Starosty w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 21 sierpnia 2024 r. zarzucaj�c mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz naruszenie przepis�w ustawy z dnia 6 wrze�nia 2001 r. o dost�pie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: u.d.i.p.) tj.: art. 1 ust.1, art. 5 ust. 1-3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugi. Skar��cy wni�s� o: 1. zobowi�zanie Starosty do rozpoznania wniosku z 21 sierpnia 2024 r. poprzez udost�pnienie kopii sprawozdania (dwa tomy) z przeprowadzonego audytu w Starostwie Powiatowym we W. terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. zas�dzenie od organu administracji publicznej na rzecz skar��cego zwrotu koszt�w post�powania wed�ug norm przepisanych; 3. wydanie na podstawie art. 149 � 2 p.p.s.a. orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysoko�ci okre�lonej w art. 154 � 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz skar��cego sumy pieni�nej do wysoko�ci po�owy kwoty okre�lonej w art. 154 � 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, �e audyt zosta� zam�wiony przez Starostwo Powiatowe we W. i kosztowa� bud�et powiatu kilkadziesi�t tysi�cy z�otych. Skar��cy zauwa�y�, �e zakres ��danej informacji pozostaje w dyspozycji Starosty. 20 sierpnia 2024 r. odby�a si� bowiem V Sesja Rady Powiatu W. . W porz�dku obrad znalaz� si� punkt 4, podpunkt 3, zatytu�owany "Przedstawienie sprawozdania z przeprowadzonego audytu w Starostwie Powiatowym we W.". Podczas omawiania tego punktu, Starosta, A. K., powiedzia�a: "Sprawozdanie to s� dwie takie ksi��ki 250-stronnicowe. To jest za ca�y rok [2023]". Starosta pokaza�a obecnym dwa tomy sprawozdania. Nast�pnie poprosi�a prawnik�w M. S. i P. O. o om�wienie sprawozdania, zaznaczaj�c, �e "audyt jest obszerny i ca�o�ciowe omawianie trwa�oby bardzo d�ugo". Omawiaj�cy skupili si� na gospodarce finansowej prowadzonej w Starostwie. Starosta doda�a r�wnie�, �e "rozwa�amy mo�liwo�� rozszerzenia audytu o lata poprzednie, bo tutaj ten rok [2023] wydaje si� nam, �e nie da� pe�nego obrazu tych nieprawid�owo�ci, kt�re mia�y miejsce wcze�niej". Zdaniem skar��cego audyt, w zwi�zku z jego publicznym zaprezentowaniem, dost�pno�ci�, wp�ywem na decyzje organu oraz wykorzystaniem do publicznej krytyki, a tak�e finansowaniem z funduszy publicznych, nie mo�e by� traktowany jako dokument wewn�trzny. Jest to dokument o charakterze publicznym, kt�ry odgrywa rol� w zapewnieniu przejrzysto�ci dzia�a� organu oraz odpowiedzialno�ci wobec spo�eczno�ci lokalnej. Ne mo�na r�wnie� uzna� audytu za informacj� niejawn�, poniewa� dotyczy os�b pe�ni�cych funkcje publiczne. Nawet jednak gdyby przyj��, �e audyt musi podlega� utajnieniu ze wzgl�du na fakt tocz�cego si� post�powania w prokuraturze, to organ winien wskaza� dok�adnie przepis prawa materialnego, kt�ry uniemo�liwia mu udost�pnienie ��danej informacji. W odpowiedzi na skarg� organ wni�s� o jej oddalenie. W ocenie organu, wnioskowana tre�� audytu nie stanowi informacji publicznej bowiem dokumentacja ta ma charakter wewn�trzny i roboczy. Sama transmisja z posiedzenia Rady nie potwierdza te� okoliczno�ci publicznego przedstawienia audytu - wr�cz przeciwnie, z nagrania wynika, �e wgl�d do audytu realizowany by� tylko wzgl�dem radnych, kt�rzy jako cz�onkowie organu stanowi�cego Powiatu, maj� wgl�d do wszystkich dokument�w wytworzonych przez Starostwo, a Zarz�d ma obowi�zek informowa� ich o bie��cych sprawach Powiatu. Zdaniem organu nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, �e audyt finansowany by� ze �rodk�w publicznych, bowiem ka�dy dokument wewn�trzny z takich �rodk�w jest finansowany. Audyt, kt�rego wynikiem jest przedmiotowe sprawozdanie, by� audytem zewn�trznym, ukierunkowanym na stwierdzenie istnienia ewentualnych nieprawid�owo�ci, a w przypadku stwierdzenia takowych, zawiadomienia odpowiednich organ�w. Audyt nie by� u�yty do publicznego formu�owania zarzut�w wobec poprzedniego Starosty, jednak stanowi cz�� akt post�powania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuratur� Rejonow� w L.. Organ przekaza� ich orygina� Prokuraturze, zostawiaj�c sobie tylko ich kopi�. Wojew�dzki S�d Administracyjny w Poznaniu zwa�y�, co nast�puje. Stosownie do tre�ci art. 1 � 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju s�d�w administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 � 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skr�cie p.p.s.a.) s�dy administracyjne sprawuj� wymiar sprawiedliwo�ci poprzez kontrol� dzia�alno�ci administracji publicznej i stosuj� �rodki okre�lone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod wzgl�dem zgodno�ci z prawem, je�eli ustawy nie stanowi� inaczej. Obejmuje ona mi�dzy innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynno�� organu lub przewlek�e prowadzenie post�powania w przypadkach okre�lonych w pkt 1-4 (art. 3 � 2 pkt 8 p.p.s.a.). W my�l art. 149 � 1 p.p.s.a. s�d uwzgl�dniaj�c skarg� na bezczynno�� lub przewlekle prowadzenie post�powania (1) zobowi�zuje organ do wydania w okre�lonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynno�ci; (2) zobowi�zuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowi�zku wynikaj�cych z przepis�w prawa; (3) stwierdza, �e organ dopu�ci� si� bezczynno�ci lub przewlek�ego prowadzenia post�powania. Jednocze�nie s�d stwierdza, czy bezczynno�� organu lub przewlek�e prowadzenie post�powania przez organ mia�y miejsce z ra��cym naruszeniem prawa (art. 149 � 1a p.p.s.a.). Stosownie do art. 21 ustawy o dost�pie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w post�powaniach o udost�pnienie informacji publicznej stosuje si� przepisy ustawy - Prawo o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynno�� Starosty w rozpoznaniu wniosku skar��cego z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udost�pnienie informacji publicznej w postaci kopii audytu przeprowadzonego w Starostwie Powiatowym we W.. Bezczynno�� w zakresie dost�pu do informacji publicznej wyst�puje wy��cznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowi�zany do jej udzielenia. Ma ona miejsce w�wczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowi�zany podmiot nie udzieli ��danej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynno�ci zmierzaj�cych do powiadomienia o przyczynach zw�oki i o dodatkowym terminie albo, podejmuj�c te czynno�ci, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesi�cznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie post�powania administracyjnego decyzji o odmowie udost�pnienia ��danej informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie budzi w�tpliwo�ci, �e Starosta jest podmiotem zobowi�zanym do udost�pnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Informacj� publiczn� jest natomiast ka�da informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec otwartego katalogu danych stanowi�cych informacj� publiczn�, skonkretyzowanego przez ustawodawc� w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie s�d�w administracyjnych ukszta�towa� si� pogl�d, wedle kt�rego przez informacj� publiczn� nale�y rozumie� ka�d� wiadomo�� dotycz�c� sfery fakt�w i danych, wytworzon� lub odnosz�c� si� do w�adz publicznych oraz os�b pe�ni�cych funkcje publiczne, a tak�e do innych podmiot�w, kt�re t� w�adz� realizuj� b�d� gospodaruj� mieniem komunalnym lub maj�tkiem Skarbu Pa�stwa (por. wyroki NSA z dnia 25 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 4059/02 oraz z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2149/12). Informacj� publiczn� s� zar�wno tre�ci dokument�w bezpo�rednio przez organ wytworzonych, jak i te, kt�rych u�ywa si� przy realizacji przewidzianych prawem zada�, nawet gdy nie pochodz� wprost od niego (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1457/18; z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 253/16; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, dost�pne na stronie internetowej: Centralna Baza Orzecze� S�d�w Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu okre�lonej informacji, jako podlegaj�cej udost�pnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem tre�� i charakter ��danej informacji. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit..a tiret drugi u.d.i.p. zawiera sformu�owanie, �e informacj� publiczn� jest dokumentacja przebiegu i efekt�w kontroli. Sprawozdanie z "audytu", kt�rego udost�pnienia ��da skar��cy stanowi dokumentacj� przebiegu i efekt�w kontroli dzia�alno�ci podmiotu zobowi�zanego do udost�pnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanej przez ten podmiot dzia�alno�ci publicznej. Podkre�lenia wymaga, �e skoro ustawodawca jasno i wyra�nie konkretyzuje zakres i przedmiot informacji publicznej, a nawet w spos�b dookre�lony zaw�a poprzez u�ycie sformu�owania, i� w szczeg�lno�ci dane publiczne to dokumentacja przebiegu i efekt�w kontroli, nie spos�b uzna�, i� odmienne twierdzenie ma uzasadnienie prawne. Poza tym, jak wy�ej wskazano, przepisy u.d.i.p. determinuj� spos�b i form� za�atwienia wniosku (sprawy) o udost�pnienie informacji publicznej. Jest to: czynno�� udost�pnienia informacji publicznej, decyzja o odmowie jej udost�pnienia, decyzja o umorzeniu post�powania. Zdaniem S�du b��dne jest zatem stanowisko organu, �e "audyt" jest dokumentem wewn�trznym i z tego wzgl�du informacja o jego tre�ci nie mo�e zosta� udost�pniona. Wskaza� przyjdzie, �e dokument wewn�trzny jest wytworzony tylko na potrzeby dzia�alno�ci konkretnego podmiotu, kt�ry go wytworzy� (albo na zlecenie kt�rego zosta� wytworzony) i nie przedstawia jego stanowiska na zewn�trz. S�d orzekaj�cy w niniejszej sprawie w pe�ni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z 21 maja 2024 r., zgodnie z kt�rym �aden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewn�trznego" i jest to termin wypracowany wy��cznie przez doktryn� i judykatur� przy czym, jego stosowanie odbywa si� wy��cznie w niekt�rych wyj�tkowych, �ci�le okre�lonych sytuacjach. Ka�dorazowe powo�anie si� przez podmiot zobowi�zany ustawowo do udost�pnienia informacji publicznej do tego poj�cia jako uzasadnienia niespe�nienia przez dany dokument cechy z art. 1 ust. 1 ustawy o dost�pie do informacji publicznej wymaga szczeg�owego wskazania zar�wno rodzaju dokumentu, jak i jego tre�ci z punktu widzenia kryteri�w okre�lonych w doktrynie tj. wewn�trznego, roboczego charakteru informacji. Nie wystarcza samo odwo�anie si� do tego poj�cia i wyja�nienia stronie, �e ��dany dokument ma cechy dokumentu wewn�trznego. W przypadku stosowania przepis�w ustawy o dost�pie do informacji publicznej nie nale�y zatem nadu�ywa� zaczerpni�tej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewn�trznego", kt�ra istotnie ogranicza sfer� dost�pu do informacji publicznej (wyrok NSA z 21.05.2024 r., III OSK 892/23, LEX nr 3722091). . W wyroku z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13 Trybuna� Konstytucyjny doszed� do przekonania, �e niekt�re dokumenty wytwarzane przez audytora, inne ni� tylko plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, mog� stanowi� informacj� publiczn� i by� obj�te zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o kt�rych mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Dokumenty te, zdaniem TK, zawieraj� rezultaty przeprowadzonego audytu, wyra�aj� ko�cowe stanowisko audytora w drodze ocen i zalece� skierowanych do okre�lonych kom�rek jednostki, w kt�rych przeprowadzane by�y zadania audytowe. Trybuna� zauwa�y� przy tym, �e cz�� dokument�w wytwarzanych przez audytora nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP. S� to bowiem r�nego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym: zapiski czy notatki sporz�dzane w stadium zbierania informacji i przygotowania ko�cowego stanowiska, kt�re stanowi� jedynie etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowi�. Tym samym ka�dorazowo organ na ��danie strony kierowane do niego w trybie dost�pu do informacji publicznej udost�pnienia, audytu, czy sprawozdania z niego, zobowi�zany jest do odniesienia si� do tre�ci dokumentu i danych w nim zawartych w aspekcie tego czy je udost�pnia, czy uznaje ich ochron� w zakresie tajemnicy chronionej prawnie, je�eli tak to w jakim zakresie i dlaczego tak uznaje. Nie mo�e � jak uczyni� to w niniejszej sprawie � odm�wi� ��danej informacji w ca�o�ci charakteru informacji publicznej przyjmuj�c, �e stanowi ona w ca�o�ci dokument wewn�trzny. S�d w tym miejscu nie rozstrzyga, kt�re dane z ��danego "audytu" w istocie stanowi� tre�ci korzystaj�ce z ochrony informacji, czy stanowi�ce o ich wewn�trznym charakterze, gdy� na tym etapie by�oby to przedwczesne, albowiem organ w ca�o�ci ��dany dokument wy��czy� z regulacji dost�pu do niego ustanowionych w u.d.i.p., czego � jak wskazano powy�ej nie mo�na podzieli�. Przy czym w tej ocenie S�d, z uwagi na zakres jego kontroli, nie mo�e zast�pi� organu za�atwiaj�cego wniosek strony skar��cej. Niemniej nale�y podkre�li�, �e poj�cie dokumentu na gruncie u.d.i.p. nale�y rozumie� w szerokim tego s�owa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w og�lno�ci" nale�y rozumie� ka�d� informacj� o dzia�alno�ci w�adzy publicznej lub o sprawach publicznych, wys�owion� i zobiektywizowan� na jakim� no�niku i najcz�ciej przybieraj�c� posta� pisemn�. W najszerszym rozumieniu dokumentem b�dzie ka�dy no�nik danych, kt�ry mo�e przybra� form� papierow�, elektroniczn�, cyfrow� (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35). Nale�y r�wnie� pami�ta�, �e dost�p do informacji w sprawach publicznych ma na celu nie tylko zapewnienie szerokiego dost�pu do informacji, ale tak�e zapewnienie spo�ecznej (powszechnej) kontroli nad sposobem i trybem za�atwiania spraw w znaczeniu og�lnym oraz nad funkcjonowaniem organ�w (podmiot�w) w�adzy publicznej w sferach cz�sto niepoddanych ustawowo zinstytucjonalizowanym formom kontroli podejmowanej przez inne organy pa�stwa. Odnosz�c powy�sze do okoliczno�ci rozpoznawanej sprawy, S�d rozpatruj�c skarg� na bezczynno�� organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udost�pnienie informacji publicznej, stwierdzi�, �e organ pozostawa� w bezczynno�ci. Organ nie podj�� bowiem w terminie 14 dni odpowiednich czynno�ci w prawem przypisanej formie, tj. nie udost�pni� przedmiotowej informacji w formie czynno�ci materialno-technicznej, ale te� nie wyda� decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu post�powania. O prawnym za�atwieniu tak sformu�owanego wniosku nie mo�e �wiadczy� jedynie pisemne poinformowanie skar��cego, �e ��dane przez skar��cego dokumenty nie stanowi� informacji publicznej, zw�aszcza gdy one taki charakter � wbrew stanowisku organu � posiadaj�. Z tych wzgl�d�w S�d zobowi�za� organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia dor�czenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. W ocenie S�du przedmiotowa bezczynno�� nie mia�a miejsca z ra��cym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Mimo, �e kwestia udost�pnienia ��danego dokumentu nie zosta�a finalnie rozstrzygni�ta po my�li skar��cego, to jednak okoliczno�ci sprawy nie wykluczaj� tego, �e organ dzia�a� w ramach mylnego, ale usprawiedliwionego okoliczno�ciami przekonania, o braku podstaw do udost�pnienia rzeczonej Informacji. Tego rodzaju bezczynno��, nie ma kwalifikowanego charakteru. Nale�y podkre�li�, �e ra��cym naruszeniem prawa jest stan, w kt�rym bez �adnej w�tpliwo�ci i waha� mo�na powiedzie�, bez potrzeby odwo�ywania si� do szczeg�owej oceny okoliczno�ci sprawy, �e naruszono prawo w spos�b oczywisty (por. wyrok Naczelnego S�du Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; dost�pny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie, dotycz�cej uznania dokumentu za dokument wewn�trzny taka oczywisto�� nie zachodzi. Nie spos�b wi�c uzna�, �e dosz�o do ra��cego naruszenia prawa. Jednocze�nie S�d oddali� dalej id�c� skarg� (punkt 3 sentencji wyroku), w zakresie wniosku skar��cego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania sumy pieni�nej z uwagi na niestwierdzenie przez S�d ra��cego naruszenia prawa przez organ. Te �rodki prawne, s�u��ce zdyscyplinowaniu organu administracji dopuszczaj�cego si� bezczynno�ci, powinny by� stosowane zdaniem S�du w szczeg�lnie nagannych przypadkach zw�oki organu w za�atwieniu sprawy, gdy oceniaj�c ca�okszta�t dzia�a� organu mo�na doj�� do przekonania, �e nosz� one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podj�cia rozstrzygni�cia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, �e bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie b�dzie respektowa� obowi�zk�w wynikaj�cych z przepis�w prawa (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 czerwca 2024 r. II SAB/Gl 68/24). W przedmiotowej sprawie S�d nie dostrzega takiej potrzeby, uznaj�c �e argumenty organu, stoj�ce u podstaw odmowy udost�pnienia informacji publicznej nie by�y w spos�b oczywisty bezzasadne, a fakt �e S�d przychyli� si� do stanowiska Skar��cego, nie �wiadczy o lekcewa��cym stosunku organu do z�o�onego wniosku. O kosztach post�powania nale�nych skar��cemu orzeczono w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zwi�zku z art. 205 � 2 p.p.s.a