IV SAB/Po 152/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłość Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy [...]) oddala skargę w całości UZASADNENIE Skarżący S. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki o numerze [...], [...] i [...] położonych w [...] (znak sprawy: [...]) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie, które postanowieniem z [...] kwietnia 2019r., Nr [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Ponadto Skarżący zaznaczył, że złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla wymienionych działek położonych w [...] i Wójt Gminy decyzją zamyka postępowanie dotyczące wydania warunków zabudowy. Skarżący argumentował, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania także po jego zakończeniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie przedstawiając stan faktyczny sprawy i przebieg czynności organu w sprawie zakończonej decyzją [...] W pierwszej kolejności Organ podnosił, że skarga dotyczy prawomocnie i ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem niniejszej skargi na przewlekłość postępowania. Organ zaznaczył dodatkowo, że Skarżący w 2012 r. i 2013 r. złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie AO. Zdaniem organu były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kończącej to postępowanie. Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "K.p.a."), zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Skarżący pismem z [...] kwietnia 2019r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy oznaczonej numerem [...] Przyjąć zatem należy, że Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 K.p.a. (art. 53 § 2b P.p.s.a.). W tym miejscu Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Podobne stanowisko na tle art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Stanowisko powyższe podzielił także NSA w wyroku z 07 grudnia 2018r. (sygn. akt I OSK 3420/18), dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości popiera. Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 P.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z 35 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie z wniosku z [...] lutego 2013r r. o ustalenie warunków zabudowy nie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem S. W. z [...] lutego 2013r. (data wpływu do organu) o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo usługowej plus dla inwestycji, dla której nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko położonej na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości [...]. Po 14 dniach - [...] marca 2013r. Wójt Gminy na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla powyższej inwestycji wskazując, że na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie ma zatem możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla budynków magazynowo-usługowo-biurowych na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości [...]. Zakończone zostało postępowanie przed organem I instancji. S. W. wniósł odwołanie od powyższego postanowienia Wójta z [...] marca 2013r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które [...] września 2013r. uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy w całości. W dniu [...] października 2013r. akta sprawy zwrócono do organu I instancji. Po 10 dniach - [...] października 2013r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni (art. 10 § 1 K.p.a.). Zawiadomienie zostało doręczone wnioskodawcy [...] października 2013r. Wójt Gminy [...] listopada 2013r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla działek [...], [...] i [...] w miejscowości [...] w związku z projektem wybudowania 3 budynków magazynowo-usługowo-biurowych z uwagi na podjęcie [...] lipca 2012r. uchwały Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] w rejonie ul. [...], który swoim zasięgiem obejmuje przedmiotowe działki. Na skutek kolejnego odwołania S. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2014r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Mając na uwadze powyżej przedstawiony tok postępowania podkreślić należy, że organ I instancji z zachowaniem miesięcznego terminu wynikającego z art. 35 § 3 K.p.a., rozstrzygnął sprawę bez zbędnej zwłoki wydając pierwsze rozstrzygniecie, a także i drugie po ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ nie podejmował także żadnych dodatkowych czynności zbędnych, czy pozornych. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ I instancji na tym etapie postępowania nie dopuścił się przewlekłości. Mając na uwadze obowiązywanie na przedmiotowym terenie planu miejscowego organ podjął niezbędne czynności celem zakończenia postępowania, które nie mogło skutkować ustaleniem warunków zabudowy w świetle przepisów ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2018r., poz. 1945 (art. 4 ust. 1 i 2 , art. 59 ust. 1). Dla oceny przewlekłości w przedmiotowej sprawie wyłączyć należy też te okresy, kiedy organ oczekiwał na działanie ze strony wnioskodawcy - od dnia doręczenia zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a., tj. od [...] października 2013r. do [...] października 2013r. Zgodnie bowiem z art. 35 § 5 K.p.a. do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności. Mając na uwadze sekwencję podejmowanych w sprawie czynności, jak i ich rodzaj stwierdzić należy, że prowadzenie sprawy w terminie od [...] lutego 2013r. do [...] marca 2013r. oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy od [...] października 2013r. do [...] listopada 2013r. wraz z wyłączeniem okresu kiedy organ podejmował czynności wynikające z przepisów prawa (art. 35 § 5 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.) nie można mówić o przewlekłości organu I instancji w załatwieniu sprawy oznaczonej znakiem [...] Wobec powyższego Sąd uznał, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie prowadzonej pod znakiem [...] należy oddalić. Skutkiem powyższego brak było podstaw do uwzględnienia żądania o wymierzenie grzywny organowi (art. 149 §2 P.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Nadto w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.