I OSK 3420/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 45/18 w sprawie ze skargi M. T. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. T. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA/Wyr.1 – wyrok Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 45/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. T. (dalej: skarżący) w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] (dalej: Wojewoda lub organ) w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł i przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Skarżący stwierdził, że sprawa została już wprawdzie rozpoznana - decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., co wyklucza żądanie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji, jednak pozwala na podjęcie pozostałych rozstrzygnięć zawartych w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej: p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie, stwierdził, że wobec zakończenia postępowania decyzją skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że podziela dotychczasowe orzecznictwo tego Sądu, zgodnie z którym wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu przez organ decyzji, uzasadnia ocenę o bezzasadności skargi w całości, to jest bez możliwości wykorzystania innych rodzajów rozstrzygnięć poza zobowiązaniem do wydania decyzji, zawartych w art. 149 p.p.s.a. i przywołał w tym zakresie wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 24/15, do którego uzasadnienia odesłał. Dodał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sposób drobiazgowy omawiał specyfikę stanów bezczynności i przewlekłości postępowania oraz problematykę rażącego naruszenia prawa w sprawach o sygn. akt II SAB/Wr 57/16 oraz II SAB/Wr 14/14 i II SAB/Wr 54/16. Zauważył, że być może brzmienie nowych przepisów, których w niniejszej sprawie nie stosowano, potwierdza aktualność tej wykładni, bowiem znowelizowany art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), określa bezczynność, gdy sprawy "nie załatwiono" (czas przeszły), zaś przewlekłość, gdy postępowanie "jest prowadzone". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany utrwalonego poglądu, iż o zasadności skargi w sprawach bezczynności i przewlekłości postępowania decyduje stan sprawy z daty wniesienia skargi, polegający na niewydaniu decyzji, zaś dopiero wydanie decyzji po wniesieniu skargi uzasadnia częściowe umorzenie postępowania i wydanie pozostałych rozstrzygnięć. W konsekwencji uznał, że skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bezzasadna w całości, jeżeli stan bezczynności lub przewlekłości nie istniał w dacie wniesienia skargi. Po wydaniu decyzji strona może kwestionować jej zasadność wnosząc odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Z dniem wydania decyzji następuje jednak utrata przez stronę możności domagania się od sądu wydania rozstrzygnięć z art. 149 p.p.s.a. w kwestii opieszałości organu, grzywny lub sumy pieniężnej. Sąd zauważył jednak, że zagadnienie powyższe jest rozstrzygane przez sądy niejednolicie i nie znajduje rozwiązania przez podjęcie uchwały w składzie powiększonym. W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, że skoro w niniejszej sprawie skarga wniesiona została po zakończeniu postępowania administracyjnego, to wyklucza to orzekanie o istnieniu i skutkach opieszałości organu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu przez organ decyzji, uzasadnia stwierdzenie jej bezzasadności w całości i powoduje utratę możności domagania się przez skarżącego wydania rozstrzygnięć na podstawie wskazanych przepisów, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi we wskazanej sytuacji nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy odbywało się ono z rażącym naruszeniem prawa, jak również o zasadności wymierzenia grzywny oraz przyznania skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Złożył również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu podniósł, że konstrukcja językowa art. 149 p.p.s.a. w zestawieniu z dominującym orzecznictwem sądowym odnoszącym się do tego przepisu, pozwala na stwierdzenie, że Sąd dokonał wadliwej jego wykładni, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nierozpoznania jej istoty i oddalenia skargi. Zauważył, że po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) dalej: ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r., w orzecznictwie sądowym ugruntowane zostało stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Przyjmuje się bowiem, że art. 149 p.p.s.a. "zawiera normę, według której uwzględnienie skargi (...) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy odbyło się to z rażącym naruszeniem prawa (...)" (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt II OSK 1360/12 i I OSK 2626/12). Opowiadając się za poglądem wyrażonym przez NSA m.in. w sprawach o sygn. akt II OSK 891/12, II OSK 1031/12 i II OSK 2390/12, pełnomocnik skarżącego wywiódł, że art. 149 p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania, uzależnione od stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość ma charakter rażący nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do określonego działania. Dopuszczalne jest zatem stwierdzenie przewlekłości postępowania i wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej, także wówczas, gdy skarga zostanie złożona po wydaniu przez organ aktu kończącego postępowanie. Dla wzmocnienia swojego stanowiska, pełnomocnik przytoczył tezy wyroku NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, oraz fragment jego uzasadnienia, stwierdzając, że został on zaakceptowany w późniejszym orzecznictwie, czego dowodem są wyroki podjęte w sprawach o sygn. akt I OSK 1771/13, II OSK 2854/13, I OSK 563/14 i I OSK 2704/13. Zauważył również, że w powyższej kwestii najdobitniej wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15, w uzasadnieniu którego wyjaśnił, że wobec zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. i rozszerzenia środków zwalczania bezczynności oraz przewlekłości organów w prowadzonych postępowaniach poprzez możliwość orzekania o charakterze tych stanów, że miały miejsce z rażącym, bądź nie z rażącym naruszeniem prawa i wymierzania organom grzywien z tego tytułu, niemożliwe stało się zaakceptowanie sytuacji, gdy przez wydanie aktu, tj. załatwieniu sprawy po okresie bezczynności lub przewlekłości, zastosowanie tych środków byłoby niemożliwe. Wykładnia skutkująca oddaleniem skargi, gdy załatwienie sprawy nastąpiło przed wniesieniem skargi, podważałaby, zdaniem Sądu, sens wprowadzonych przez ustawodawcę zmian i pozbawiałaby stronę możliwości uzyskania tzw. prejudykatu w ewentualnym dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia. Uznając powyższe rozważania za aktualne w obecnym stanie prawnym, pełnomocnik skarżącego uznał, że podjęty w niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu, co uzasadnia jego uchylenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na drugiej podstawie ustawowej. W jej ramach pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. Wskazana podstawa kasacyjna okazała się usprawiedliwiona. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej i obecny w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia stosownego działania w określonym terminie (§ 1 pkt 1 i 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przesądzając o powyższym, sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2). Powyższe oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanej sytuacji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. Podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane - mimo braku w orzecznictwie zgodności w tym przedmiocie - także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14, z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15, z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przywołanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., wskazując ponadto, że uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Zauważył, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Orzeczenie podjęte na skutek tej skargi umożliwia bowiem efektywne dochodzenie przez stronę tego odszkodowania. Stanowisko to, znajdujące swoje rozwinięcie w uzasadnieniu wskazanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela. Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 p.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy. W świetle powyższego, podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu przepisów art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. uznać należy za usprawiedliwioną. Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie, przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, rozważy zatem, czy w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeśli tak - to czy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w dalszej kolejności - rozważy podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym (240 zł) zgodnego ze stawkami minimalnymi, określonymi w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł).