II SAB/Wr 24/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Starosty Powiatowego w J.G. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi" oddala skargę w całości. Skarżący wniósł bezpośrednio do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Sąd przesłał skargę do organu w dniu 7 maja 2015r..Organ potwierdził doręczenie mu skargi w dniu 12 maja 2015r. (akta sprawy sądowej k. 1,5,8,9,10). Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania aktu, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie skarżący wniósł ponadto o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (k. 32 akt). W uzasadnieniu skargi twierdził, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 19.05.2014r. sygn. akt II SA/ Wr 50/14 zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako "Rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z miejscami noclegowymi". Akta sprawy z prawomocnym wyrokiem przesłano do organu w dniu 7.08.2014r.. W dniu 28.11.2014r. skarżący wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania oraz na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 24.02.2015r. Wojewoda uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi termin 30 - dniowy załatwienia sprawy. Skarżący kwestionował to postanowienie, jako wydane z przekroczeniem terminu, bez zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, bez uzasadnienia dla stwierdzenia braku rażącego naruszenia prawa, z brakiem wskazania sposobu pociągnięcia do odpowiedzialności pracownika organu, jednak Wojewoda nie odniósł się do tych wniosków. Organ w dniu 1.04.2015r. doręczył skarżącemu postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, wyznaczające niemożliwy do dotrzymania termin usunięcia nieprawidłowości do dnia 25.03.2015r. Postanowienie to nie mogło wstrzymać biegu terminu z art. 35 ust. 6 p.b.. Organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin. Organ naruszył art. 12,art. 35 i art. 36 k.p.a.. Skarżący powołał tutaj wyroki II OSK 321/12, II SAB/Go 59/11, II OSK 1031/12 oraz uchwałę I OPS 6/08. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał przede wszystkim, że w dniu 15 kwietnia 2015r. załatwił sprawę przez wydanie decyzji. Decyzja została doręczona skarżącemu po dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniu 8 maja 2015r.. Organ podejmował czynności uzasadnione i niezbędne. Powołanym wyrokiem uchylono decyzję odwoławczą i decyzję organu. Akta sprawy wpłynęły do organu w dniu 04.09.2014r. Według wyroku organy obu instancji nie ustaliły rodzaju robót budowlanych planowanych przez skarżącego. W ocenie Sądu nie stanowiły one rozbudowy, zaś treść wniosku skarżącego nie pozwalała na uznanie ich za nadbudowę lub przebudowę. Sąd zobowiązał organ do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego charakteru planowanych robót. Realizując te wskazania organ w dniu 24.09.2014r. wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a.. W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 23.10.2014r. inwestor nie wykonał wezwania, więc organ ponowił to wezwanie, a wobec braku odpowiedzi pozostawił wniosek inwestora bez rozpoznania, o czym powiadomił go w dniu 3.12.2014r.. Jednak Wojewoda na skutek zażalenia skarżącego w postanowieniu z dnia 24 lutego 2015r. nakazał podjąć próbę uzyskania prawidłowego wniosku inwestora w trakcie postępowania i zakończyć je wydaniem decyzji. Wobec odebrania postanowienia z art. 35 ust. 3 p.b. przez inwestora dopiero w dniu 1.04.2015r. organ przedłużył termin o 14 dni, jednak skarżący nie usunął wskazanych nieprawidłowości. Dlatego wydano decyzję odmowną, którą doręczono po dwukrotnym awizowaniu w dniu 08.05.2015r. W piśmie procesowym organ powtórzył powyższą argumentację i wnioski oraz uzupełnił przytoczenia podając, że decyzja z dnia 15.04.2015r. została przez organ odwoławczy uchylona do ponownego rozpatrzona. Jednak skarga została sporządzona i wniesiona po wydaniu decyzji. Brak współdziałania inwestora przy nakazanym przez Sąd wyjaśnieniu treści wniosku dowodzi ponadto braku przewlekłości postępowania. Postępowanie przedłuża się wskutek składania skarg, które pozbawiają organ dostępu do akt administracyjnych. Jak wynika z akt administracyjnych, na skutek wniosku z dnia 21.08.2012r. organ w dniu 31.08.2012r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na pensjonat. Identyczne zawiadomienie zostało sporządzone w dniu 1.10.2012r., przy czym wskazano w nim kolejną stronę postępowania. Tego samego dnia wydano postanowienie na podstawie art. 35 ust.3 p.b.. Skarżący wniósł wówczas o umorzenie postępowania, co nastąpiło decyzją z dnia 11.12.2012r.. Kolejno skarżący złożył wniosek o pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek z miejscami noclegowymi. Organ w dniu 5.06.2013r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W dniu 19.06.2013r. zawiadomił o tym inne strony. Tego samego dnia organ wydał postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 p.b.. W dniu 22.07. 2013r. organ wydał decyzję odmowną. Decyzją z dnia 18 listopada 2013r. organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 19 maja 2014r. sygn. akt II SA/Wr 50/14 tut. Sąd uchylił obie te decyzje. Sąd zauważył, że określenie jakich robót budowlanych dotyczy wniosek stanowi powinność inwestora. Dokonując oceny wniosku organy obu instancji nieprawidłowo określiły przedmiot inwestycji. Według projektu budowlanego nastąpić ma rozbiórka istniejącego budynku w zakresie kondygnacji naziemnych i zastąpienie ich nowym budynkiem o zwiększonej wysokości. Może to oznaczać, że wnioskowane roboty będą stanowiły budowę w sensie ścisłym, nie zaś rozbudowę lub nadbudowę. W istocie nie można obecnie ustalić, jaki ma być rodzaj planowanych robót budowlanych. Dopiero zaś ustalenie przedmiotu inwestycji pozwoli na ocenę jej zgodności z planem miejscowym. Wskazana przyczyna decyzji odmownych wymaga dopiero wyjaśnienia, co dowodzi ich przedwczesnego wydania. Z planu miejscowego może wynikać zakaz rozbiórki lub nadbudowy, skoro dopuszcza przebudowę lub rozbudowę. Sąd zalecił wyjaśnienie rodzaju planowanych robót, gdyż dopiero wtedy możliwa będzie ocena zgodności zamierzenia z planem miejscowym. Organ otrzymał powyższy wyrok i akta sprawy w dniu 4.09.2014r.. W dniu 25.09.2014r., organ przesłał do skarżącego wezwanie do sprecyzowania wniosku pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a.. Skarżący odebrał to wezwanie w dniu 13.10.2014r. W dniu 23.10.2014r. wpłynęło do organu pismo, w którym skarżący podtrzymał dotychczasowy wniosek. W dniu 3.11.2014r. organ przesłał do skarżącego pismo wskazujące na brak należytego wyjaśnienia treści wniosku. Kolejno organ przedstawił wyniki analizy projektu budowlanego w zestawieniu z ustaleniami planu miejscowego. W dniu 9.12.2014r. organ przesłał do skarżącego zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu 1.12.2014r. wpłynęło do Wojewody zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 23.12.2014r. organ złożył wyjaśnienie i przesłał akta sprawy. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2015r., które wpłynęło do organu w dniu 27.02.2015r., Wojewoda wyznaczył organowi termin 30 dni do załatwienia sprawy i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Według organu wyższego stopnia nie było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, skoro skarżący w wyznaczonym terminie złożył pismo uzupełniające wniosek. Organ powinien dokonać oceny wniosku i wydać decyzję. Ustalenie rzeczywistego przedmiotu inwestycji i charakteru planowanych robót powinno nastąpić w toku postępowania, zaś istniejące wątpliwości nie uzasadniały pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 6.03.2015r. organ przesłał do skarżącego pismo zawiadamiające o podjęciu dalszych czynności w sprawie. Odbiór pisma nastąpił w dniu 24.03.2015r. W dniu 13.03.2015r. organ przesłał do skarżącego postanowienie z dnia 11.03.2015r. wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b.. Skarżący odebrał to pismo w dniu 1.04.2015r. W postanowieniu wyznaczono termin do uzupełnienia nieprawidłowości do dnia 25 marca 2015r.. W dniu 15 kwietnia 2015r. organ wydał decyzję, której doręczenie skarżącemu nastąpiło w dniu 8 maja 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Jak wyjaśnił NSA w uchwale I OPS 6/08 "do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 p.p.s.a. )" oraz "sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Uchwała rozstrzygała zagadnienie prawne, czy postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu organ wyda akt. Należy przypomnieć, że wydanie aktu oznacza ustanie stanu bezczynności, natomiast umorzenie postępowania powinno nastąpić na skutek zdarzenia powstałego w trakcie postępowania (od dnia jego wszczęcia). Teza uchwały głosząca, że stosuje się art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (umorzenie postępowania) gdy po wniesieniu skargi organ wyda akt, pozostaje zatem niespójna z treścią pytania prawnego oraz z zasadą uwzględniania zdarzeń powstałych w trakcie postępowania, o ile uzasadnienie uchwały łączy wszczęcie postępowania sądowego z datą otrzymania skargi przez organ. Data ta nie zawsze będzie tożsama z datą wniesienia skargi (art. 83 § 3 i 4 p.p.s.a. w nawiązaniu do art. 53 p.p.s.a.). Jak również wiadomo, wydanie aktu przez organ pozostający w bezczynności uznaje się za przypadek uwzględnienia skargi w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., który wywołuje stan bezprzedmiotowości postępowania sądowego i uzasadnia stosowanie art. 161 § 1 pkt 3 i art. 201 § 1 p.p.s.a. Uprawnienia samokontrolne organu powstają zaś od dnia otrzymania skargi, trudno bowiem wymagać od organu rozważania uwzględnienia skargi mu nieznanej. Jednak przepis art. 54 § 2 p.p.s.a (w poprzednim brzmieniu) nakładał na organ powinności procesowe od dnia wniesienia skargi, z czego może wynikać, że w ówczesnym stanie prawnym ustawa posługiwała się niekiedy pojęciem wniesienia skargi jako równoznacznym z jej otrzymaniem. Wydaje się, że tak również należało rozumieć tezę uchwały I OPS 6/08 (na temat tych zagadnień patrz postanowienie III SA/Gd 897/13 z glosą K. Koszubowskiego w GSP-Prz.Orz. 2014/3/27-38, postanowienia II SA/Wr 456/09, 465/11 i 509/11, postanowienie II GSK 937/13 z powołanym orzecznictwem, postanowienie I OSK 16/13 z powołanym orzecznictwem, postanowienie TK Ts 185/12, postanowienie I OSK 2351/12, wyrok II SAB/Po 60/11,postanowienie II GSK 281/11 z glosą K. Pachnika w Lex-odnośnie art. 53 p.p.s.a., Komentarz A. Kabata do art. 54 p.p.s.a. w Lex, glosy A. Błaszczyńskiej, J. Borkowskiego, P. Brzozowskiego i W. Chróścielewskiego do uchwały II FPS 1/08, glosa B. Jaworskiej- Dębskiej do wyroku II OSK 2377/14, postanowienia II FSK 2054/14 i 783/14, postanowienie II OSK 1888/13, Komentarz B. Dautera do art. 83 p.p.s.a. w Lex, postanowienie II OZ 351/14 z glosą D. Mróz- Krysty w Lex, postanowienie II OSK 1918/08). Można już obecnie wzmiankować ,że ustawa nowelizująca z dnia 9 kwietnia 2015r. (Dz. U. z 2015r., poz. 658) nadała nowe brzmienie art. 54 i art. 149 p.p.s.a., którego jednak nie stosuje się postępowań wszczętych, jak w nin. sprawie, przed 15 sierpnia 2015r. (art. 2 i 3 tej ustawy). Przepisy art. 53 i art. 161 p.p.s.a. nie podlegały nowelizacji, zaś zmiany art. 83 p.p.s.a. nie miały znaczenia w nin. sprawie. Istotne były natomiast nowelizacje art. 149 p.p.s.a. dokonane ustawami z dnia 3.12.2010r. (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) oraz z dnia 20.01.2011r. (Dz. U. Nr 34, poz. 173), które wprowadziły skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz powinność orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponadto ustawa z 25.03.2011r. (Dz. U. Nr 76, poz. 409) wprowadziła możność wymierzenia organowi grzywny. W nawiązaniu do tych nowelizacji wyrażono pogląd prawny, że wydanie aktu w trakcie postępowania sądowego ze skargi na przewlekłość postępowania, nie uzasadnia stosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (wyrok II OSK 1031/12). O ile przyjąć, że wydanie aktu (decyzji) nie pozwala jedynie na wydanie wyroku zobowiązującego organ do jego wydania, zaś nie zwalnia sądu od powinności rozstrzygania w pozostałym zakresie określonym w art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. (w nin. sprawie, jak zaznaczono, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi ), to powstało zagadnienie, czy wniesienie skargi w tym zakresie po wydaniu aktu również uzasadnia wydanie tych rozstrzygnięć, czyli nie wyklucza uznania zasadności skargi. Nadal bowiem wniesienie skargi na bezczynność organu po wydaniu aktu prowadzi do uznania skargi za bezzasadną w całości, chociaż w tym przypadku również rozstrzyganie obejmowało takie same kwestie (zobowiązanie do wydania, stwierdzenie stopnia naruszenia prawa, wymierzenie grzywny) jak w przypadku skargi na przewlekłość. Powstaje pytanie, czy podkreślane w orzecznictwie sądowym (nie zaś w ustawie) odrębności skarg na bezczynność i na przewlekłość, uzasadniają tak daleko idące zróżnicowanie sposobu orzekania. W tym zakresie Sąd opowiada się za brakiem podstaw do takiego zróżnicowania. Oznacza to, że w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość po wydaniu aktu, również należy orzec o jej bezzasadności w całości. Wypada jednak odnotować tezy prawne odmienne, czy to związane z mylnym odczytaniem wyroku II OSK 1031/12 (wyrok II SAB /Op 32/13), czy być może pomyleniem kwestii bezzasadności skargi i bezprzedmiotowości postępowania sądowego (wyrok II OSK 483/14). W każdym razie wypowiedziano pogląd prawny, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość uzasadnia dokonanie przez sąd kontroli postępowania administracyjnego za okres od dnia 11 kwietnia 2011r. lub po dniu 11 kwietnia 2011r. (wyrok II OSK 483/14), czyli nie oznacza bezzasadności skargi w całości. Nie zgadzając się z tym poglądem Sąd, uwzględniając jego istnienie, dokonał w nin. sprawie ponadto oceny zasadności skargi w aspekcie przewlekłości postępowania, abstrahując od kwestii, że organ wydał akt przed wniesieniem skargi. Na wstępie należy odnieść się jednak do stanowiska skarżącego, że istotne znaczenie dla ocen w nin. sprawie ma fakt doręczenia mu decyzji po dacie wniesienia skargi. W ocenie Sądu fakt ten nie ma żadnego znaczenia w nin. sprawie. Istotna jest bowiem data wydania decyzji, nie zaś doręczenia lub przesłana na adres skarżącego (na ten temat patrz wyrok I OSK 1111/11 i powołane w nim orzecznictwo). Wbrew zarzutom skarżącego organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Organ przewleka postępowanie, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność, przez co odwleka moment załatwienia sprawy bez racjonalnych przyczyn. Stwierdzenie przewlekłości wymaga więc istnienia podstaw do postawienia organowi zarzutu, że bez usprawiedliwienia przedłuża okres trwania postępowania, czy to nie podejmując uzasadnionych procesowo czynności w ogóle, czy to podejmując je, lecz nie w celu zrealizowania wymaganego programu wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia w możliwie najkrótszym terminie (por. wyroki II SAB /OL 19/14, II SA/Bk 55/13). W wyroku II SA/Wr 50/14 tut. Sąd nie zobowiązał organu do wydania pozwolenia na budowę w oparciu o wniosek skarżącego. Przeciwnie, wskazał że treść wniosku inwestora uniemożliwia ustalenie przedmiotu inwestycji. Bez zmiany lub uzupełnienia wniosku nie będzie możliwe wydanie decyzji pozytywnej. Realizując te wskazania organ podejmował próby uzyskania od inwestora zmodyfikowanego wniosku i załączników, co miało umożliwić ocenę jego zasadności. Dokonując próby załatwienia sprawy organ błędnie stosował art. 64 § 2 k.p.a., gdyż wniosek skarżącego nie posiadał braków formalnych, zaś jego braki merytoryczne dostrzeżone w trakcie toczącego się postępowania powinny być usuwane według art. 35 p.b.. Jednak czynności te organ podejmował niezwłocznie i celowo, w sposób racjonalny. Brak właściwego załatwienia sprawy w terminie wywołał stan bezczynności (patrz uchwała I OPS 2/13). Na skutek postanowienia organu wyższego stopnia organ powinien załatwić sprawę w terminie 30 - dniowym liczonym od dnia 28.02.2015r. Organ także w tym terminie podjął niezwłocznie celowe czynności zmierzające do wydania decyzji. Trafnie wskazał organ, że skarżący stale podejmuje przesyłki pocztowe po ich dwukrotnym awizowaniu, co przedłuża procedurę. Dlatego odbiór postanowienia z dnia 11.03.2015r. nastąpił dopiero w dniu 1.04. 2015r.. Organ zaniechał wówczas zawiadomienie o przedłużeniu terminu (który zresztą powinien być określony nie datą, lecz jako okres), które przypuszczalnie byłoby odebrane przez skarżącego znowu po upływie kilku tygodni, jak i nie stosował art. 10 § 1 i 3 k.p.a., decydując się pochopnie na wydanie decyzji. Zaniechania te nie tworzyły jednak stanu przewlekłości, zaś wydanie decyzji oznaczało zakończenie postępowania tego organu. Przewlekłość zaś nie istnieje poza ramami czasowymi postępowania. W nawiązaniu do wniosków skargi należy powtórzyć, że w wyroku sąd nie nakazał, bo nie miał do tego podstaw, załatwienia sprawy w określony sposób, a jedynie wskazał wymagany tok postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosowany w nin. sprawie art. 149 p.p.s.a. nie umożliwia przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. W przepisie tym, jak i w innych przepisach prawnych nie ma podstawy do orzekania w zakresie pozostałych wniosków (por. wyroki II SAB/Bk 94/13, II SAB/Op 32/13). Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił zatem skargę w całości, skoro stan bezczynności ustał przed wniesieniem skargi, nie zaistniał zaś w ogóle stan przewlekłego prowadzenia postępowania.