IV SAB/Po 159/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. we [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. we [...] do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiającej wniosek skarżącego Stowarzyszenia [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. we [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. we [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii projektów i koncepcji opracowanych przez "[...]" na zlecenie spółki. Skarżące Stowarzyszenie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) wniosło o: zobowiązanie Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą we [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. spółka wskazała skarżącemu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej z uwagi na fakt, iż zdaniem spółki objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Spółka objęła informacje, o których udostępnienie skarżący wnosi klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Dane zawierają bowiem informacje techniczne i technologiczne dotyczące funkcjonowania oczyszczalni ścieków we [...], w tym szczegółowy opis stosowanych technologii i urządzeń. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji we [...] sp. z o.o. wniosło o oddalenie skargi wskazując, iż żądana informacja stanowi dokument wewnętrzny i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, ponadto żądany dokument stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa – informacje techniczne dotyczące koncepcji modernizacji oczyszczalni ścieków we [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Skarga ta, w przypadku dostępu do informacji publicznej nie wymaga bowiem poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm. – dalej: u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., określone w tym przepisie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem dopuszczalności skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie na bezczynność w podjęciu tych aktów lub czynności. Podobnie u.d.i.p., która stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06, LEX nr 197599). Dlatego też należy uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie bezsporny pozostaje fakt, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był zobowiązany do jej udzielenia. Natomiast bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2). U.d.i.p. zawiera wyczerpujący katalog sposobów zakończenia postępowania. Jeśli wnioskowana informacja jest informacją publiczną organ winien załatwić wniosek zgodnie z ustawą, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Odmowa w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu. W sytuacji gdy organ odmawia udzielenia informacji z tego powodu, że jej nie ma, to nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej, przewidziana dla odmowy udzielenia informacji. Zgodnie z treścią art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18, CBOSA). Nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (ust. 3). Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek, a mianowicie: - po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą, - po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, - po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie omawianej tajemnicy, nie wystarczy samo powołanie się na taką tajemnicę. Niezbędne jest wykazanie jej zaistnienia, czyli uzasadnienie i wykazanie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany musi wykazać zaistnienie takiej tajemnicy w stosunku do wnioskowanych danych. Tego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Z kolei ogólne wywody Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. we [...] nie zostały odniesione do istoty rzeczy, czyli do treści przedmiotowych umów (projektów). Dlatego też nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności wobec czego Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Skoro organ uznał, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to winien wydać decyzję odmowną i uzasadnić dokładnie dlaczego tak jest, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Z kolei dokonując oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nie zostały spełnione powyższe przesłanki wobec czego nie sposób zakwalifikować bezczynności organu jako rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).