IV SAB/Po 164/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej nr [...] z siedzibą w Ł. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. do załatwienia sprawy z wniosku z 12 czerwca 2025 r. Organizacji Międzyzakładowej nr [...] z siedzibą w Ł. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. na rzecz Organizacji Międzyzakładowej nr [...] z siedzibą w Ł. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia z dnia 12 czerwca 2025 r. Organizacja Międzyzakładowa nr [...] (dalej jako: skarżąca) na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. o udostępnienie informacji w postaci: 1. kwoty wynagrodzenia (brutto oraz netto) wypłaconego dyrektorowi WORD w maju 2025 r., 2. kwoty wynagrodzenia (brutto oraz netto) wypłaconego wicedyrektorowi WORD (jeśli jest zatrudniony, a jeśli jest zatrudnionych więcej niż jeden - o podanie kwoty wynagrodzenia każdego z nich) w maju 2025 r., 3. kwoty wynagrodzenia (brutto oraz netto) wypłaconego głównej księgowej WORD w maju 2025 r. Skarżąca wniosła o przesłanie wnioskowanych informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres e-mail. W odpowiedzi na ww. wniosek pismem z dnia 18 czerwca 2025 r. Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. udostępnił informacje o kwocie wynagrodzenia (brutto i netto) dyrektora i wicedyrektora organu, nie informując jednak o wysokości wynagrodzenia głównej księgowej. Pismem z dnia 28 lipca 2025 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu, wnosząc o udzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Ze środków publicznych pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie konkretnej grupy pracowników zatrudnionych w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. W tym konkretnym przypadku informacja publiczna dotyczy wartości wynagrodzenia głównego księgowego WORD w P., a więc stanowiska wyodrębnionego w regulaminie wynagradzania WORD w P.. Dalej skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o konieczności udostępniania informacji publicznej o wydatkowaniu środków publicznych na wynagrodzenia pracowników. Uzasadniając takie stanowisko, sądy wskazują, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 916/12, oraz z 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r. IV SAB/Wr 979/21 przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. W przekonaniu skarżącej majątek, którym dysponuje organ jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną co wynika z art. 6 ust. 2 lit. f u.p.z.p. jak i art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., WSA/Po 224/06, niepubl.; WSA w Warszawie z 16 listopada 2004 r., II SAB/Wa 238/04, L.Polonica nr 370 (193). Pytanie skarżącej dotyczyło wynagrodzenia brutto i netto głównego księgowego, a więc osoby, która stanowi kadrę zarządzającą organu. Dalej skarżąca argumentowała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przyczyną, dla której odmówił udzielenia informacji na temat kwoty wynagrodzenia (brutto oraz netto) wypłaconej głównej księgowej w maju 2025 roku jest okoliczność, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ argumentował, że główna księgowa nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Funkcję publiczną pełnią wyłącznie osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 185/20). W ocenie organu sprawowanie funkcji publicznej jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. (por. m. in. wyrok WSA w Gdańsku z 22.01.2020 r., II SAB/Gd 125/19, LEX nr 2772410.) Co za tym idzie, a contrario - spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są takie stanowiska, choćby pełnione przez osoby znajdujące się w strukturze organów władzy publicznej, które mają charakter wyłącznie doradczy, opiniujący lub konsultujący, czyli wykonują szeroko rozumiane czynności pomocnicze, usługowe i techniczne, o czym konstatował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Skoro więc wyniki ich pracy nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji (por. również wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15). Organ podniósł, że zakres kompetencji został jasno określony w strukturze organu: funkcję publiczną pełnią dyrektor oraz wicedyrektor WORD, zaś stanowisko głównej księgowej zostało wyodrębnione wyłącznie w celu wsparcia techniczno- organizacyjnego z zakresu rachunkowości. Główna księgowa w organie nie posiada prawa do reprezentowania organu na zewnątrz. Nie budzi wątpliwości organu, że osoba pozostająca na stanowisku, którego zakres kompetencji dotyczy wyłącznie księgowości, pozostaje bez wpływu na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. W konsekwencji organ stwierdził, że informacja dot. kwoty wynagrodzenia (brutto oraz netto) wypłaconej głównej księgowej w maju 2025 roku powinna pozostawać pod ochroną prywatności danej osoby fizycznej, bowiem podlega również pod ochronę prawną z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (Ue) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. Dalej organ argumentował, że nawet gdyby uznać, że główna księgowa pełni funkcję publiczną, to nie oznacza to jednak, że zostaje wyłączona ochrona prywatności tejże osoby. W przekonaniu organu główna księgowa pełni funkcję wyłącznie pomocniczą z zakresu rachunkowości względem organów kierowniczych. Wyjawienie informacji dot. kwoty wynagrodzenia (brutto oraz netto) wypłaconej głównej księgowej w maju 2025 roku naruszałoby jej prawo do prywatności. Nie jest to bowiem informacja, która jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej – organ podkreślił, że nie jest w stanie nawet przybliżyć idei, jaka mogłaby przyświecać wnioskującemu podmiotowi w tym zakresie. Zdaniem organu, mając na uwadze charakter wykonywanej przez księgową pracy, tj. pracy wyłącznie pomocniczej i konsultacyjnej, jawnie godziłoby to w godność i intymność tejże osoby, a także jej konstytucyjne prawo do prywatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935; dalej w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnienia wymaga, że do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). W konsekwencji skarga bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11, CBOSA). Należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, co wynika z tego, że w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, czy też sposobu jego złożenia. Z samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej wynika także, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazywania w jakim celu chce uzyskać wnioskowaną informację. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezsporne jest, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572)., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie nie przewiduje (wyrok NSA z 10.03.2023 r., sygn. akt: III OSK 2464/21, CBOSA). Skarga była więc dopuszczalna. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w zakreślonym ustawą terminie (art. 10 w zw. z art. 13 i 14 u.d.i.p.) albo - w drodze decyzji - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Naruszenie powyższych zasad skutkuje zarzutem bezczynności podmiotu zobowiązanego. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce także wówczas gdy podmiot nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuje się bowiem, że stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zobowiązuje go do poinformowania wnioskodawcy w zakreślonym terminie o powyższej okoliczności. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. jest podmiotem wymienionym w katalogu z art. 4 ust. 1 u.d.i.p, a więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wniosek skarżącej w przedmiotowej sprawie dotyczył informacji o kwocie brutto i netto wynagrodzenia wypłaconego dyrektorowi, wicedyrektorowi oraz głównej księgowej organu w maju 2025 r. Odpowiadając na wniosek organ udzielił skarżącej informacji o kwotach wynagrodzenia dyrektora oraz wicedyrektora, nie ustosunkowując się w ogóle do pytania dotyczącego kwoty wynagrodzenia głównej księgowej. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ zajął stanowisko w tej kwestii. Zdaniem organu główna księgowa nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, w związku z czym przysługuje jej ochrona prywatności zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu organ nie rozpatrzył wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do pytania o wysokość wynagrodzenia głównej księgowej, co powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W każdym z tych przypadków zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem. W sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. w zakreślonym terminie, ani także później, nie podjął żadnego z działań wyżej opisanych. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia jego bezczynności i - następstwie - zobowiązaniem do załatwienia wniosku, tj. do podjęcia jednej z czynności wskazanych w poprzednim akapicie. Jako że Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. nie przedstawił formalnie wnioskodawcy swego stanowiska co do charakteru żądanej informacji, kwestia ta nie podlega ocenie w postępowaniu sądowym. W takiej sytuacji jedynie informacyjnie Sąd przedstawia, co następuje. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, które podlegają udostępnieniu, jako informacja o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Pojęcie to zostało zaś szeroko zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 i z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 33/17). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl); postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zgodnie z powołanym wcześniej przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który to powołuje się organ, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem wnioskując o podanie wysokości wynagrodzenia poszczególnych pracowników urzędu, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 1577/19). Wynagrodzenie osoby na stanowisku urzędniczym jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości takiej osoby, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ udostępnił skarżącej informację o kwocie brutto i netto wynagrodzenia wypłaconego dyrektorowi i wicedyrektorowi organu za maj 2025 r., jednak pominął fakt, że wniosek zawierał również pytanie o kwotę wynagrodzenia głównej księgowej w maju 2025 r. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że organ nie załatwił w całości sprawy z wniosku skarżącej - nie udostępnił on bowiem wnioskowanej informacji w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tudzież nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacja publiczną. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał więc Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd doszedł do przekonania, że w kontrolowanej bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 661/24). Dostrzegać zatem należy, że organ w ustawowym terminie odpowiedział na dwa z trzech pytań zawartych we wniosku skarżącej. Po stronie organu nie można dopatrzyć się złej woli, a wadliwe zastosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała postać kwalifikowaną. Te względy przesądziły o treści punktu 2 sentencji wyroku, którego podstawą był art. 149 § 1a p.p.s.a. Skarga nie zawiera żądania wymierzania organowi grzywny. Wobec braku orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia jej z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi w kwocie 100 zł.