IV SAB/Po 212/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odmówić prawa pomocy R. S. w dniu [...] października 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podpisaną elektronicznie skargę dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie rozpoznania odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotową skargę wnosi jako uzupełnienie złożonej wcześniej skargi, która zarejestrowana została w repertorium sądu administracyjnego w Poznaniu pod sygn. akt IV SAB/Po 2/21 w związku ze zmianą w przebiegu postępowania sprawy prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod sygn. [...] i wydaniem w dniu [...] stycznia 2021r. orzeczenia uchylającego postanowienie I instancji. Jak wskazał skarżący termin na wydanie decyzji przez organ I II instancji wynosił 14 dni od otrzymania odwołania, a z tego wywiązał się Burmistrz Ś. co orzeczono w sprawie sygn. akt IV SAB/Po 165/20. W ocenie skarżącego skarga na przewlekłość jest zasadna bo pomimo ustawowego terminu SKO w P. wydało orzeczenie po upływie ok. [...] miesięcy co świadczy o ok. [...] krotnym przekroczeniu terminu. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzją z [...] stycznia 2021r. nr [...] rozpatrzyło odwołanie Skarżącego od decyzji Burmistrza Ś. z [...] lipca 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W tak zakreślonym stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 84). W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że skarżący przedmiotową skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z odwołania od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wniósł po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z [...] stycznia 2021r. nr [...] uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Opisany stan faktyczny wskazuje, że skarga na przewlekłość została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Sąd w pełni aprobuje powyższy pogląd NSA wyrażony w ww. uchwale. W kwestii tego, że powołana uchwała składu 7 sędziów NSA może mieć również zastosowanie do skarg na przewlekłość Sąd podziela również stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 101/20 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W stanowisku tym wyjaśniono, że kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, (CBOSA) oraz w postanowieniu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18 (CBOSA). Wprawdzie zarówno powołane uchwała jak i postanowienie odnoszą się do skargi na bezczynność (przewlekłość) organu II instancji, wniesionej już po wydaniu decyzji przez ten organ, a więc decyzji ostatecznej, jednak Sąd podziela stanowisko, że, tezy obu tych rozstrzygnięć można odnieść także do przypadku, w którym przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ II instancji, a skarga jest wniesiona po wydaniu przez ten organ decyzji, a więc po zakończeniu postępowania, wobec którego kierowane są zarzuty przewlekłości. Stanowisko takie wynika z założeń, które legły u podstaw podjęcia zarówno uchwały z 22 czerwca 2021 r., jak i postanowienia z 2 września 2020 r., aktualnych również w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie i wpływających na konieczność postawienia wniosków tożsamych z tymi, które wyprowadził NSA w powołanych rozstrzygnięciach. W uchwale z 22 czerwca 2020 r. NSA wskazał, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy: organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, jest bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA stwierdził jednoznacznie w omawianej uchwale, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Stanowisko odmienne musiałoby skutkować przyjęciem, że zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności/przewlekłości. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze zainicjowane przez R. S. zostało zakończone ostatecznie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2021r. nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z zakończeniem przedmiotowego postępowania administracyjnego wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co powoduje konieczność odrzucenia skargi na przewlekłość. W sytuacji bowiem, gdy skarga - tak jak w niniejszej sprawie - wniesiona została już po zakończeniu przez organ postępowania, które było skarżone jako przewlekłe, przedmiot kontroli sądowej przestaje istnieć, a tym samym skargę należy uznać za niedopuszczalną (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 101/20, a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Go 29/19 - CBOSA). Końcowo odnosząc się do podnoszonej w treści skargi argumentacji wskazującej, że przedmiotowa skarga stanowi uzupełnienie wcześniejszej skargi na przewlekłość postępowania w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Ś. z [...] lipca 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazać należy, że niniejsze pismo nie mogło stanowić uzupełnienia wcześniejszej skargi, gdyż została ona już rozstrzygnięta postanowieniem tut. Sądu. Jak wynika bowiem z informacji znanych Sądowi z urzędu wcześniejsza skarga złożona przez skarżącego jako zarejestrowana początkowo pod sygn. akt IV SAB/Po 2/21, została rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 czerwca 2021r. sygn. akt IV SA/Po 538/21, w którym Sąd przyjął, że jej przedmiotem jest pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2020r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że kierując się treścią samej skargi przyjęto, iż skargi nie można uznać jako wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z odwołania od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Taki przedmiot w ocenie Sądu wyrażonej w postanowieniu z 22 czerwca 2021r. sygn. akt IV SA/Po 538/21 nie wynikał bowiem z treści skargi ani z jej uzasadnienia. Skarżący w treści skargi nie domagał się bowiem rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i nie zwalczał tym samym ewentualnego stanu bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania. Wobec tego Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jako wniesiona po zakończeniu postepowania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W pkt. 2 sentencji postanowienia orzeczono o oddaleniu wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy. Zgodnie bowiem z art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności skargi. O oczywistej bezzasadności skargi można mówić natomiast wówczas, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia (por. postanowienia NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 37/13 oraz z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OZ 152/13 CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o przyznanie prawa pomocy dotyczy skargi podlegającej odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność z przyczyn wyżej przedstawionych, a to z kolei stanowi o oczywistej bezzasadności skargi.