IV SAB/Po 25/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr ) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie nierozpoznania wniosku oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Burmistrza [...], nr [...] skarżąca A. P. uzyskała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni zabudowy około [...] m2 na terenie działki [...]. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w/w inwestycji zostało na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej zwana kpa) umorzone decyzją Starosty [...] z dnia [...].01.2011r. z uwagi na to, że na mocy decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI 20011-02-25) działka nr [...] została zaliczona do obszaru terenów zamkniętych i właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stał się, odnośnie tej działki, Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda). Skarżąca w dniu [...] stycznia 2011r. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego do Wojewody, załączając decyzję o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z dnia [...].08.2009r. Pismem z dnia [...] stycznia 2011r. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku, na podstawie art. 64 § 2 kpa poprzez złożenie oryginału lub uwierzytelnionej kopii decyzji Wojewody Wielkopolskiego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w sprawie. W zakreślonym terminie skarżąca, pismem z dnia [...] lutego 2011r. zwróciła się do organu o wyjaśnienie podstawy prawnej wykluczenia decyzji z dnia [...].08.2009r. o warunkach zabudowy w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę, nie uzupełniła jednak wniosku zgodnie z wezwaniem. Organ pozostawił więc wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, o czym zawiadomił skarżącą pismem z dnia [...] lutego 2011r. Pismem z dnia [...] marca 2011r. skarżąca wezwała Wojewodę Wielkopolskiego do usunięcia naruszenia prawa i przystąpienia do prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P., reprezentowana przez radcę prawnego - zarzucając Wojewodzie bezczynność wniosła o zobowiązanie organu do prowadzenia postępowania administracyjnego w wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt. Wniosła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zarzucono, że nadal ważna jest i obowiązująca decyzja Burmistrza [...] z dnia[...].08.2009r., ponieważ sytuacja określona w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miała miejsca, a więc decyzja nie wygasła; skarżąca nie może ponosić ujemnych konsekwencji z tego tytułu, że w trakcie ważności decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowy teren inwestycji stał się terenem zamkniętym, w stosunku do którego decyzję o warunkach zabudowy podejmuje wojewoda; ponadto podniosła, że nowe przepisy prawa nie mogą działać wstecz i pogarszać sytuacji obywatela zwłaszcza, że poniosła ona już nakłady związane z planowaną inwestycją o wysokości około 20 000 zł, płaci czynsz za dzierżawiony teren na którym ma być zrealizowana inwestycja i w związku z tym posiada interes prawny w skierowaniu skargi do sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty podane w jego wcześniejszych pismach skierowanych do skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów stosownie do § 2 pkt 8 tego przepisu. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku skargi na bezczynność Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W pierwszej kolejności należy jednak rozstrzygnąć, jaką formę prawną powinna przybrać czynność pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z treści przywołanego przepisu wynika jedynie, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przepisach k.p.a. ustawodawca nie określił jednak, czy pozostawienie podania bez rozpoznania jest aktem procesowym wymagającym wydania i doręczenia stronie postanowienia lub decyzji, czy też - jak uczynił to organ w niniejszej sprawie - jest to rodzaj czynności materialno-technicznej, o której strona jest jedynie zawiadamiana pismem. Problem ten nie jest jednolicie oceniany w doktrynie i judykaturze. Pogląd, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania powinna przyjąć formę decyzji prezentują autorzy komentarza E. Iserzon i J. Starościak, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970. Podobne stanowisko wyraził też NSA w wyroku z 16 kwietnia 1986 r. III SAB 14/85, OSP 1988, z. 1, poz. 23. Obecnie przeważa jednak stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania w tym trybie nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia, tylko jest czynnością materialno - techniczną (zob. m.in. Komentarz do art. 64, uwaga 4, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010; wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, ONSA 1997/3/114; wyrok NSA z 30 września 1999 r., I SAB 89/99, LEX nr 48727; wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 489/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. P. Tarno glosa do uchwały NSA z 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05, ZNSA 2006/1/150). Za takim stanowiskiem opowiedział się również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie wymaga od organu administracji publicznej wydania decyzji, ani postanowienia. Konieczne jest jedynie zakomunikowanie stronie faktu dokonania tej czynności. Pojawia się jednak kolejna problematyczna kwestia, sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie, czy czynność pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, tj. czy mieści się w katalogu aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a.? W doktrynie i judykaturze prezentowane jest stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania, jako czynność materialno-techniczna, nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że osoba, do której adresowana jest ta czynność pozbawiona jest obrony swoich praw. Strona może bowiem złożyć do sądu skargę na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania. Dokonanie oceny, czy skarga na bezczynność jest zasadna wymaga wówczas kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania (zob. Komentarz do art. 64, uwaga 5, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., op. cit.; postanowienie NSA z 8 kwietnia 208 r. I GSK 485/07 LEX nr 469747; postanowienie NSA z 29 czerwca 2010 r. I OSK 944/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca spełniła wymóg formalny wniesienia skargi zgodnie z art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. wzywając, pismem z dnia [...] marca 2011 r., Wojewodę Wielkopolskiego do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez nią wniosku o pozwolenie na budowę. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Z akt sprawy wynika, że skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez wojewodę, zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. dalej upzp), w myśl którego organem właściwym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla terenów zamkniętych jest wojewoda. Z kolei art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) określa wymogi, jakie musi spełnić wniosek o pozwolenie na budowę, jakie winien zawierać załączniki. Jednym z nich jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( pkt 3 ust. 2 art. 33 prawa budowlanego). Zgodnie z załącznikiem do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2010r. wydanej na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) działka dzierżawiona przez skarżącą została uznana za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, na których przebiegają tereny kolejowe. Od chwili wejścia w życie tego przepisu wszelkie dywagacje dotyczące zasadności takiego uregulowania stanu prawnego terenu, a co się z tym łączy, także konieczności stosowania odpowiednich przepisów związanych z terenami zamkniętymi, są bezprzedmiotowe. Organ rozstrzygający wniosek o pozwolenie na budowę nie jest uprawniony do badania celu dla jakiego decyzją teren został uznany za zamknięty jak i zasadności tej decyzji. Skoro zatem skarżąca nie uzupełniła wniosku zgodnie z przepisem art. 64 § 2 kpa w związku z art. 60 ust. 3 upzp – pozostawienie go bez rozpoznania było uzasadnione, a organ nie pozostaje w bezczynności. Z tego względu skargę, jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.