IV SAB/Po 25/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Ł.S. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Ł.S. kwotę 186 zł 92 gr (sto osiemdziesiąt sześć złotych dziewięćdziesiąt dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ł. S. (zwana dalej "skarżącą") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej w granicach działek nr [...] i [...] (obr. [...]) położonych przy ul. [...] w P.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości, bezczynności organu, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów przejazdu strony do sądu. W uzasadnieniu skarżąca opisała przebieg postępowania. Wyjaśniła, że Prezydent Miasta P. pismem z dnia [...] marca 2016 r., zawiadomił ją, że na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej w granicach działek nr [...] i [...] (obr. [...]) położonych przy ul. [...] w P.. Zdaniem skarżącej organ przekraczał terminy załatwienia sprawy oraz podejmował działania zmierzające do obejścia prawa. W związku z powyższym w dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca złożyła skargę. Przewodniczący Rady Miasta P. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. poinformował skarżącą, że jej skarga została uznana za bezzasadną. Skarga nie została przekazana przez Prezydenta Miasta P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomimo, że dotyczyła również przewlekłego prowadzenia sprawy. Skarżąca wyjaśniła, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie w dniu [...] października 2016 r. złożyła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca podkreśliła, że do dnia [...] lutego 2017 r. nie otrzymała od Kolegium żadnych informacji, w związku z czym w dniu [...] lutego 2017 r. osobiście przybyła do siedziby organu. Nie uzyskała jednak informacji na jakim etapie jest sprawa. W dniu [...] lutego 2017 r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po wezwaniu organ wysłał skarżącej decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. Zdaniem skarżącej analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło niniejsze postępowanie w sposób przewlekły. Prezydent Miasta P. kilkakrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy, nie dopełnił swoich obowiązków zmierzających do ustalenia wszystkich uczestników postępowania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawet nie zawiadomiło strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podało przyczyny zwłoki, nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy. Okoliczności prowadzonej sprawy budzą u skarżącej uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności urzędników prowadzących sprawę. Skarżąca stwierdziła, że skarga złożona zostaje już po załatwieniu sprawy przez organ, jednak nie zwalnia to sądu administracyjnego z obowiązku zbadania czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozważenie, czy zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że w 2016 r. do organu wpłynęło 2651 spraw, natomiast w styczniu 2017 r. wpłynęły 384 sprawy. Przy istniejącej obsadzie kadrowej – 6 członków etatowych nie jest możliwe rozpatrzenie spraw bez przedłużenia terminów określonych w art. 35 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do Kolegium w dniu [...] października 2016 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2016 r. odbyło się posiedzenie Kolegium, na którym podjęto decyzje o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji (karta nr [...]). Taką samą datą oznaczono decyzję organu odwoławczego (karta nr [...]). Zauważyć jednak trzeba, że z metryki sprawy (karta nr [...]) wynika, iż uzasadnienie decyzji zostało oddane dopiero w dniu [...] lutego 2017 r., a wysłane w dniu [...] lutego 2017 r., a więc już po złożeniu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu mimo, że rozstrzygnięcie zostało faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z takiego posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie (art. 107 § 3 k.p.a.) członkowie składu orzekającego Kolegium ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy. Przepis art. 104 §1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie zawierają regulacji zmieniających tę zasadę. Dopiero zatem dzień podpisania przez ostatniego członka składu orzekającego Kolegium decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem jest dniem wydania decyzji, od tego momentu może ona być stronom doręczona lub ogłoszona. Od tej też chwili wiązać ona będzie również organ ją wydający. W tej dacie sprawa może być uznana za załatwioną, do niej odnosić należy zatem wszelkie rozważania związane z długością rozpoznawania sprawy (wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 149/16 oraz z dnia 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też w niniejszej sprawie nie można mówić o wydaniu przez organ decyzji w dniu 15 listopada 2016 r. gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez skład orzekający Kolegium na posiedzeniu, z którego spisany został protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez przewodniczącego składu orzekającego, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy przyjąć należało, że do załatwienia sprawy doszło nie wcześniej niż w dniu [...] lutego 2017 r., a więc w dniu oddania podpisanego uzasadnienia. W konsekwencji nie sposób uznać, ażeby organ załatwił sprawę z zachowaniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. Nie sposób również uznać, aby tak odległy okres między przegłosowaniem rozstrzygnięcia, a sporządzeniem uzasadnienia charakteryzował postępowanie prowadzone wnikliwie i szybko. Działanie organu polegające na sporządzaniu uzasadnienia decyzji przez okres 4 miesięcy ocenić należało jako działanie opieszałe i niesprawne, prowadzące do nierozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności oraz przewlekłości postępowania stwierdzić trzeba, że nie miały one charakteru rażącego. Na tą oceną wpływ ma zarówno charakter sprawy, jak i wyjaśnienia złożone przez Kolegium w odpowiedzi na skargę. O ile bowiem wskazane przez Kolegium przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie dotyczące niewystarczającej obsady kadrowej nie mogą stanowić obiektywnych okoliczności, które uzasadniały by przekroczenie terminów określonych w art. 35 k.p.a., to w ocenie Sądu okoliczność ta może już ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. Kolegium wyjaśniło, że przy obsadzie 6 etatowych członków i wpływie spraw w 2016 r. (2651 spraw) nie jest w stanie załatwić wszystkich spraw w terminie. W konsekwencji Sąd nie dostrzegł również podstaw aby uwzględnić zawarty w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku), na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sad stwierdził, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz kosztu przejazdu skarżącej do siedziby sądu (86,92 zł ). .