IV SAB/Po 36/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 października 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego P.-G. w P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. 1. zobowiązuje Prokuratura Rejonowego P.-G. w P. do załatwienia wniosku M. M. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego P.– G. w P.na rzecz skarżącej kwotę 100 zł ( sto ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska W dniu 15 grudnia 2008 r. M. M. złożyła w Prokuraturze P. G. i J. wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym zwróciła się o doręczenie jej kopii wszelkich pism, protokołów, notatek i innych dokumentów, które znalazły się w aktach sprawy [...]. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z treścią cytowanej ustawy oraz treścią wyroku NSA z 08.02.2005 r. OSK 1113/04, akta postępowań karnych zakończonych umorzeniem postępowania stanowią informację o działalności organów publicznych, a prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej. Wniosek powyższy Organ pozostawił bez biegu, uznając go za oczywiście bezzasadny. Pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. M. M. złożyła skargę na bezczynność Prokuratury P. G. W skardze podniesiono, iż wbrew ustawowemu obowiązkowi Prokuratura nie udzieliła jej odpowiedzi w terminie 14 dni od złożenia wniosku o udzielenie informacji. W związku z brakiem udostępnienia żądanych informacji i nie powiadomieniem o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu Skarżąca złożyła w dniu 10 lutego 2009 r. w Prokuraturze P. G. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo tego, do dnia dzisiejszego żądana informacja ani jakiekolwiek informacje w przedmiotowej sprawie nie zostały Jej udzielone. Zdaniem Skarżącej, Organ winien był udzielić Jej stosownej odpowiedzi pisemnej. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Organu, skarga jest niezasadna, bowiem wniosek Skarżącej nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 powołanego przepisu, sprawowana ona jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.- dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 a tej ustawy. Dotyczy to takich spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Zatem z bezczynnością możemy mieć do czynienia tylko wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę, tryb i formę udostępniania żądanych informacji. Jedynie w kwestii wydania decyzji odsyła do przepisów k.p.a. (art. 16 ust. 2 ustawy). Definicja informacji publicznej nie została w obowiązującym porządku prawnym ujęta w sposób klarowny. Wszak z reguły zamieszczonej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzecznictwa unijnego oraz przepisów cytowanej ustawy z 6 września 2001 r., wywieść można szerokie rozumienie tego pojęcia. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.- dalej uip.). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienianych w art. 6 ustawy, m. in. w pkt 4a - dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Po myśli art. 4 ust.1 uip, do udzielenia informacji publicznej obowiązane są organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 3 przedmiotowej ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Można zatem stwierdzić, w uproszczeniu, że informacja publiczna to zbiór danych, które te organy i podmioty tworzą lub nimi dysponują w ramach wykonywanej działalności publicznej. Cytowana ustawa przyjęła jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc, w art. 2 ust.1, że przysługuje on każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem (art.5), precyzując w art.3 ust. 1, art. 7 ust.1, art. 11 sposoby jego realizacji. Regułą jest też upublicznianie działań organów państwowych. Jak głosi art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Prokuratura jest, zatem organem państwowym spełniającym doniosłe funkcje. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Prokurator Rejonowy w P. jest organem władzy publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, zaś sporne jest to czy akta prowadzonych przez niego spraw, ze względu na ich rodzaj, charakter i treść, mają walor informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu akta, o które udostępnienie Skarżąca wnosiła, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, z treści art. 3 ust. 1 ustawy nie wynika, by uprawnienie to obejmowało prawo do uzyskiwania wypisów, kopii lub odpisów z akt urzędowych w tym akt postępowania karnego, którego dotyczy niniejsza sprawa. Organ- w odpowiedzi na skargę - powołał się na poglądy dotyczące tej materii prawnej zawarte w piśmiennictwie, nie wyciągając z nich prawidłowych wniosków i nie odnosząc się do treści art. 1 i 6 uip. Zdaniem Sądu, Organ niezasadnie utożsamia pojęcie "informacji publicznej" z realizacją prawa do informacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 uip. Tymczasem są to dwie różne kwestie, na co wskazują m. in. teksty piśmiennictwa, przytoczone przez Organ w odpowiedzi na skargę. "Prawo otrzymania informacji publicznej nie jest równoznaczne z prawem otrzymania kopii takiego dokumentu" (E. Czarny-Drożdzejko). Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 8.02.2005 r. sygn. OSK 1113/04, a powołany przez Skarżącą, zgodnie którym "Akta postępowań karnych zakończonych umorzeniem postępowania, stanowią informację o działalności organów publicznych, a prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)" Sąd podkreśla równocześnie, iż powyższe nie oznacza, że wszystkie dokumenty z akt podlegają udostępnieniu i w każdej formie, co wynika także z poglądów przytoczonych w odpowiedzi na skargę. Skoro akta postępowań karnych stanowią informację o działalności organów publicznych, to Organ winien załatwić wniosek Skarżącej zgodnie z przepisami uip. Organ pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje lub odmawia udzielenia takiej informacji w przewidzianej do tej czynności formie prawnej. Stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji powinno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 29.10.2007 r. II SAB/Wa 85/07, wyrok NSA z 12.03.2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08 wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ustanawia, wymienia i precyzuje formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Określa katalog możliwych rozstrzygnięć zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Innymi słowy organ, do którego wniesiono wniosek (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), winien alternatywnie: - udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Wobec nieudostępnienia przez Organ informacji w formie czynności materialno-technicznej, należało rozważyć zaistnienie przesłanek do zakończenia sprawy w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. poprzez: a) wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy), b) umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Odmowa udostępnienia informacji może nastąpić jedynie wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi (...), a zatem jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Organ musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę inną państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną ( wyrok WSA w Warszawie z 07.05.2004 r. sygn. II SA/Wa 221/04). Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (decyzją - art. 16 ust. 1 ustawy). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy. Na szczególną uwagę w kontekście rozpoznawanej sprawy zasługuje postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (LEX nr 167166) zgodnie, z którym "Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków". W rozpatrywanej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność Prokuratora Rejonowego P. G.., Sąd, dokonał kwalifikacji wniosku, uznając, że żądanie przez Skarżącą kopii pism, protokołów, notatek i innych dokumentów, które znalazły się w aktach umorzonej sprawy [...], dotyczy w istocie otrzymania informacji publicznej. Dlatego też Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku w oparciu o przepisy (w tym katalog rozstrzygnięć) przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie wskazać należy, iż w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność (w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu), Sąd nie jest władny do wskazania sposobu rozstrzygnięcia sprawy toczącej się w postępowaniu administracyjnym. Nie może, zatem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną i mając na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. koniecznym stało się zobowiązanie przez Prokuratora Rejonowego P. G. i J. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku M. M. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska