IV SAB/Po 37/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi S. R. na bezczynność Starosty w przedmiocie niewydania postanowienia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania; 2. stwierdza, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] maja 2013 r.; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego S. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. R. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia 6 kwietnia 2017r. wniosło skargę na bezczynność Starosty w związku z nie wydaniem po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016r. sygn. akt II OSK 2531/14 postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Wnoszące skargę Stowarzyszenie wniosło o wydanie stosownego orzeczenia przez Starostę bez zbędnej zwłoki, a w przypadku niezałatwienia sprawy w trybie autokontroli o uwzględnienie skargi na bezczynność przez Sąd i zobowiązanie Starosty do załatwienia przedmiotowej sprawy w zakreślonym terminie; stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Starosty na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w przepisach i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewoda W. pismem z dnia 25 stycznia 2017r. nr [...] zawiadomił o przekazaniu podania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego do Starosty, który zamiast wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 k.p.a., wbrew wskazaniu Wojewody W., przesłał zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powszechnej informując, "że skarga została uznana za niezasadną". Skarżące Stowarzyszenie nie zgadzając się ze stanowiskiem Starosty uznało, że powyższe zawiadomienie jest w istocie postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania i wniosło na nie zażalenie. Wojewoda W. powyższe zażalenie potraktował jak zażalenie na bezczynność i wydał postanowienie z dnia 4 kwietnia 2017 r. znak: [...], w którym uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione, wyznaczając przy tym termin załatwienia wniosku do dnia 5 maja 2017 r. Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że postanowienie Wojewody W. jest nielogiczne. Wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy wymaga bowiem uprzedniego uznania zażalenia "za uzasadnione". Tymczasem Wojewoda W. orzekł przeciwnie. Ponadto wyznaczenie tak odległego terminu do wydania tylko postanowienia o wznowieniu postępowania nie ma żadnego uzasadnienia. Stowarzyszenie stwierdziło również, że nie ma pewności, że Starosta ponownie nie zignoruje wskazania Wojewody W. i nie wymyśli czegoś, co pozwoli przewlec załatwienie sprawy. W odpowiedzi na powyższą skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania Starosta wskazał, że w przedmiotowej sprawie pismem z dnia 24 maja 2013r. Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewody W. o kontrolę postępowania administracyjnego dotyczącego inwestycji obejmującej budowę budynku produkcyjno-magazynowego z częścią socjalno-biurową (profil kosmetyczno-drogeryjny) wraz z obiektami towarzyszącymi dla firmy D. S.A. na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w R. gmina S., na podstawie decyzji pierwotnej NR [...] znak Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. oraz decyzji zmieniających: NR [...] znak Nr [...] z dnia [...] października 2008r., NR [...] znak Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. NR [...] znak Nr [...] z dnia [...] marca 2009r. W wyniku kolejnych postępowań administracyjnych przed NSA, GINB, WSA, po doprecyzowaniu wniosku Wojewoda W. przekazał całość akt sprawy do tutejszego urzędu celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową przy piśmie z dnia 25 stycznia 2017r. wskazując, że podstawą wznowienia w doprecyzowanym wniosku jest art. 145. § 1 pkt 5 k.p.a. Wniosek ten został potraktowany przez Starostę jako skarga złożona przez podmiot spoza kręgu stron postępowania zakończonego przedmiotowymi decyzjami. W związku z powyższym pismem z dnia [...] lutego 2017r. znak Nr [...]; Nr [...]; Nr [...]; Nr [...], działając na podstawie art. 237 § 1, art. 238 § 1 k.p.a., poinformowano Stowarzyszenie, że skarga została uznana za niezasadną. Wojewoda W. w odpowiedzi pismo nazwane przez skarżącego postanowieniem w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uznając, że stanowi ono zażalenie na bezczynność, uznał zażalenie za bezzasadne i przekazał całokształt akt sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016r. sygn. akt II OSK 2531/14, którego wcześniej organ nie przekazał Staroście. Wobec powyższego Starosta wezwaniem z dnia 12 kwietnia 2017r. podjął kroki zmierzające do ustalenia, czy wnioskodawca zachował warunki formalne do żądania wznowienia postępowania, a następnie wobec odmowy odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych postanowieniem z dnia 2 maja 2017r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowych sprawach. Uwzględniając powyższe Starosta stwierdził, że zarzut dotyczący jego bezczynności jest bezzasadny. Odpowiedź w trybie skargowym została bowiem udzielona przed upływem miesiąca. Załatwienie sprawy przekazanej do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę W. również nie trwało przewlekle. Zarzuty S. R. są również bezzasadne, gdyż Starosta wywiązał się z terminu załatwienia sprawy określonego przez Wojewodę Wielopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017, poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłość organu w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, sąd administracyjny sprawuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W. 2005, str. 86). Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się zatem w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej skargi w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona zgodnie z art. 52 §1 P.p.s.a., a więc po wyczerpaniu środków zaskarżenia jakie przysługiwały skarżącemu. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżące Stowarzyszenie pismem z dnia 24 lutego 2017r. zakwestionowało postanowienie Starosty z dnia 20 lutego 2017r. znak Nr [...]; Nr [...]; Nr [...]; Nr [...], wydane na podstawie art. 237 § 1, art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2106r., poz. 23, obecnie j.t. Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej k.p.a.), w którym poinformowano Stowarzyszenie, że skarga została uznana za niezasadną. W piśmie tym Stowarzyszenie wskazało, iż w/w postanowienie traktuje jako postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a więc jako postanowienie wydane w trybie art. 149 §4 k.p.a. W piśmie tym skarżące Stowarzyszenie wskazało również, iż w przypadku odmiennej interpretacji jej pismo traktować należy jako zażalenie na bezczynność organu. Taką interpretację tegoż pisma przyjął Wojewoda W. wydając w dniu 4 kwietnia 2017r. postanowienie nr [...], w którym działając na podstawie art. 37 §2 i art. 123 k.p.a. uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku do dnia 5 maja 2017r. Mając zatem na uwadze dopuszczalność przedmiotowej skargi na bezczynność Starosty wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 24 maja 2013r. Postępowanie administracyjne z powyższego wniosku pierwotnie prowadzone było w trybie nieważnościowym uregulowanym w art. 156 – 158 k.p.a. Powyższe postępowanie zakończono postanowieniem Wojewody W. z dnia 19 listopada 2013 r. znak: [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2014 r. znak [...] W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a następnie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2016r. sygn. akt II OSK 2531/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 304/14 oraz zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2014 r. i poprzedzające je postanowienie Wojewody W.. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda W. mając na uwadze ustalenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prowadzone postępowanie prowadzone było w trybie nieważnościowym pomimo, iż wnioskodawca wskazywał na podstawy do wznowienia postępowania, pismem z dnia 25 stycznia 2017r. nr [...] przekazał sprawę Staroście jako właściwemu w sprawie. W/w pismo Wojewody W. wraz z aktami sprawy wpłynęło do Starosty w dniu 27 stycznia 2017r. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie od tego dnia Starosta zobowiązany był do podjęcia czynności w postępowaniu mającym na celu rozpatrzenie wniosku w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 1 sierpnia 2007r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie D. S.A pozwolenia na budowę budynku produkcyjno – magazynowego o profilu kosmetyczno – drogeryjnym z częścią socjalno – biurową i obiektami towarzyszącymi zmienioną decyzjami Starosty z dnia [...] października 2008r. nr [...], z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] i z dnia [...] marca 2009r. nr [...]. Prowadząc postępowanie w trybie wznowienia postępowania Starosta jako organ I instancji zobowiązany był do dochowania procedury i terminów o jakich mowa w k.p.a. Oczywiście wadliwym i nieuzasadnionym było bowiem pierwotne procedowanie przez Starostę nad przekazanym mu wnioskiem w trybie skargowym dotyczącym "skargi powszechnej" uregulowanym w art. 227 -240 k.p.a. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, na którą wskazał Starosta w odpowiedzi na skargę, iż wniosek skarżącego Stowarzyszenia rozpoznano w trybie skargi powszechnej z uwagi na brak uzasadnienia wyroku NSA z dnia 29 września 2016r. sygn. akt II OSK 2531/14. Warunkiem koniecznym do prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie nie było bowiem zapoznanie się z treścią w/w wyroku. Starosta jako organ właściwy winien bowiem samodzielnie dokonać oceny zgromadzonego materiału i podjąć czynności w sprawie. Na właściwy tryb rozpoznania przekazanej sprawy w postępowaniu o wznowienie postępowania wskazał również Wojewoda W.. Zasadnym było zatem zakwalifikowanie przekazanego Staroście wniosku skarżącego Stowarzyszenia jako wniosek o wznowienie postępowania, a to nakazywało wprost prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 145 – 152 k.p.a. Powyższe oznacza, iż zasadnym jest stwierdzenie, że na dzień wniesienia skargi Starosta po przekazaniu mu sprawy przez Wojewodę W. pismem z dnia 25 stycznia 2017r. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy w sposób zgodny z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016r. sygn. akt II OSK 2531/14. Tym niemniej stwierdzić należy, iż na dzień rozpoznania skargi przez Sąd Starosta formalnie zakończył postępowanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania wydając postanowienie z dnia [...] maja 2017r. nr [...], [...], [...], [...] odmawiające wznowienia postępowania w przedmiotowych sprawach.. Wydając w/w postanowienie Starosta w dniu [...] maja 2017r.uchybił przepisowi art. 35 k.p.a. Uzasadnia to stwierdzenie, iż Starosta do dnia wydania w/w postanowienia pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania. O stwierdzeniu braku podstaw do uznania, że Starosta pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę nie może przesądzać fakt, iż organ właściwy do załatwienia sprawy dochował dodatkowego terminu wyznaczonego przez organ wyższej instancji. Uznając, że Starosta pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi stwierdzić należy, iż na dzień orzekania przez Sąd brak jest już podstaw do wydania orzeczenia o jakim mowa w art. 149 §1 pkt 1 P.p.s.a. Starosta wydając postanowienie w dniu [...] maja 2017r. formalnie zakończył postępowanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania. Oznacza to iż zasadnym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Mając powyższe na uwadze w realiach rozpoznawanej sprawy, nie budzi wątpliwości fakt, iż organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, wobec czego jak wskazano wyżej zasadnym jest orzeczenie , iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw do uznania aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O braku rażącego naruszenia prawa świadczy bowiem okoliczność, iż Starosta pozostawał w błędnym przekonaniu, że przekazanie akt sprawy od organu wyższej instancji stanową skargę złożoną przez podmiot spoza stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] zatwierdzającą projektu budowlany i udzielającą firmie D. S.A pozwolenia na budowę budynku produkcyjno – magazynowego o profilu kosmetyczno – drogeryjnym z częścią socjalno – biurową i obiektami towarzyszącymi zmienioną decyzjami Starosty z dnia [...] października 2008r. nr [...], z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] i z dnia [...] marca 2009r. nr [...]. W tym miejscu wskazać należy, iż po wydaniu przez Wojewodę W. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], Starosta w wyznaczonym przez organ wyższej instancji terminie (do 5 maja 2017r.) wydał postanowienie z dnia [...] maja 2017r. odmawiające wznowienia postępowania w przedmiotowych sprawach, czyniąc tym samym zadość żądaniu skargi w zakresie w jakim dotyczy ono ustania stanu bezczynności. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu pozwalają na ocenę, że działaniu organu nie można postawić zarzutu działania z rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie. Trzeba bowiem pamiętać, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15) oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Mając powyższe na uwadze brak jest również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). U podstaw powyższych rozstrzygnięć leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie na art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a orzekł jak w pkt. 1-3 sentencji wyroku. O oddaleniu wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 §2 w zw. z art. 154 §6 p.p.s.a orzeczono jak pkt 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz.1804), uwzględniając koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł., uiszczony wpis w wysokości [...] zł., oraz koszty opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł.