IV SAB/Po 41/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Okręgowej Rady [...] [...] Okręgowej Izby [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Okręgowej Rady [...] [...] Okręgowej Izby [...] w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...],[...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. Z., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego K. Ł., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, zawartą w piśmie z [...] kwietnia 2016 r., na bezczynność Okręgowej Rady [...] w [...] w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w której domagał się zobowiązania Rady do rozpoznania jego wniosku z [...] września 2015 r., odstąpienia od wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, w łącznej kwocie [...]zł w przypadku wyznaczenia rozprawy lub kwoty łącznej [...] zł w przypadku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że [...] września 2015 r., przy użyciu poczty elektronicznej z adresu [...].pl złożył anonimowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do podmiotu zobowiązanego na adres poczty elektronicznej [...]. Adres ten został podany jako adres do korespondencji na stronie BIP organu. Wniosek dotyczył sprawozdania finansowego i sprawozdania z działalności Okręgowej Rady [...] (dalej organ lub KOIA) za rok 2014 r. Wiadomość zawierająca wniosek została odczytana na komputerze odbiorcy [...] września 2015 r., termin do załatwienia sprawy upłynął [...] września 2015 r. Pismem z dnia [...] września 2015r. KOIA pisemnie wezwała skarżącego do uzupełnienia wniosku, nie spełniającego przepisów art. 63 § 2 i 3 kpa, poprzez podanie podmiotu od którego pochodzi wniosek, jego adresu i popisanie wniosku. Skarżący nie odpowiedział na to wezwanie a organ nie udostępnił skarżącemu informacji. Nie została także wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji, stosownie do art. 16 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę ORA wniosła o umorzenie postępowania i oddalenie roszczeń skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania ponad kwotę [...]zł wpisu. Podniosła, że w dniu [...] kwietnia 2016r. Okręgowa Izba Aptekarska w K. posiadająca osobowość prawną w imieniu własnym i swego organu, którym jest Okręgowa Rada Aptekarska - przesłała skarżącemu żądane informacje to jest sprawozdanie finansowe za rok 2014 oraz sprawozdanie z działalności ORA za 2014r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. także: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 roku o sygn. akt IV SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 roku o sygn. akt I SAB 60/99 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Sąd przy tym bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2259/11). Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. – Dz. U z 2015 r., poz. 2058 zwanej dalej – u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślić również należy, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania w tym zakresie i to sposób maksymalnie możliwy, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek strony skarżącej nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku KOIA, strona skarżąca nie musiała podawać swych danych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani go podpisywać. Okolicznością niesporną w tej sprawie jest, że Okręgowa Rada [...] - K. Okręgowa Izba [...] w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji (art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p.), zaś żądana informacja jest informacją publiczną (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, f u.d.i.p.). Z faktu, że KOIA ostatecznie udostępniła zarówno sprawozdanie finansowe jak i sprawozdanie z działalności świadczy o tym, że tymi dokumentami dysponowała. Natomiast udostępnienie informacji już po wniesieniu skargi skutkuje tym, że postępowanie w sprawie w części, w jakiej zawarte było żądanie zobowiązania do udostępnienia informacji stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a Dopiero po wpływie skargi KOIA podjęła czynności mające na celu załatwienie wniosku i w dniu [...] kwietnia 2016 r. udzieliła odpowiedzi w żądanym zakresie. Tym samym skoro wniosek strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co orzeczono w punkcie 3 sentencji niniejszego wyroku. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności i przekroczył termin do załatwienia sprawy, jednakże okoliczności te nie wystarczają do uznania, że przekroczenie terminu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynikająca z akt sprawy okoliczność przesłania stronie skarżącej informacji objętej skargą, wprawdzie już po złożeniu skargi, uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku strony. Brzmienie przepisu art. 149 P.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się jedynie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony o udzielenie żądanej informacji publicznej skoro ta została stronie skarżącej udzielona po wniesieniu skargi. Art. 149 § 1 (zdanie drugie) P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. (zob. NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 17/13). Mając to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a – stwierdził, że bezczynność KOIA nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku), bowiem organ – de facto przed wyrokowaniem w odstępstwie dziewięciu dni od wniesienia skargi, załatwił żądanie strony. Tymczasem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a. nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zwłoka w przesłaniu żadnej informacji publicznej w postaci sprawozdania finansowego i sprawozdania z działalności organu nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa, bowiem niezwłocznie po wpłynięciu skargi przesłano stronie skarżącej na wskazany przez nią adres żądane dokumenty. Zauważyć należy także, że KOIA faktycznie miała wątpliwości, co do danych wnioskodawcy, które jej zdaniem uniemożliwiały udostępnienie żądanej informacji i dlatego, na adres wskazany w mailu z [...] września 2015 r. - wezwała go do wskazania imienia i nazwiska, ewentualnie innych danych. Reasumując, sąd w punkcie pierwszym wyroku umorzył postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie wyżej powołanego przepisu, stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności (punkt 2 sentencji), a bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji) - orzekając w tym zakresie na mocy art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, 201 § 1 i 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzoną na rzecz strony skarżącej łączną kwotę [...]zł składa się wpis od skargi – [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej – [...] zł, a także wymienione w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2016 r. koszty korespondencji oraz opłaty bankowe za przelewy.